Краткая характеристика законодательства Кыргызской Республики

по местному самоуправлению

 

           

Законодательство Кыргызской Республики, регулирующее сферу местного самоуправления, представляет собой свод нормативных правовых актов.

Главным законодательным актом, регулирующим основы организации местного самоуправления, является Конституция Кыргызской Республики, принятая 5 мая 1993 года.

В Конституции республики местному самоуправлению отведена отдельная глава, которая называется «Местное самоуправление». Кроме того, основы местного самоуправления устанавливаются в статьях 1, 4 и 7 Конституции республики. Таким образом, Кыргызстан придерживается рекомендаций Европейской хартии по местному самоуправлению, согласно которой местное самоуправление, по возможности, должно быть закреплено в Конституции страны.

Однако за более чем восьмилетний период своего существования Конституция претерпела ряд изменений, которые были внесены в Основной закон государства по результатам референдумов, состоявшихся 10 февраля 1996 года и 17 октября 1998 года. Эти изменения, в том числе, касались и местного самоуправления.

Причем характер изменений подчас носил радикальный характер. Так, в своей первоначальной редакции Конституция устанавливала, что государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципе разделения государственной власти и местного самоуправления. Во второй редакции Конституции (по результатам всенародного референдума 1996 года) уже указывалось, что государственная власть в Кыргызстане основывается на принципе разграничения функций государственной власти и местного самоуправления.

Важным отличием содержания Конституции во второй редакции является то, что в ней появилось определение источника права местного самоуправления. Если в части 3 статьи 1 Конституции единственным источником государственной власти признается народ Кыргызстана, то в статье 91 Конституции устанавливается, что местное самоуправление в Кыргызской Республике осуществляется местными сообществами. Это формирует принципиально иной концептуальный подход к идее местного самоуправления и создает конституционную основу для реализации права местных сообществ на самоуправление.

Во второй редакции Конституции появились такие важные нововведения как законодательное закрепление понятий «коммунальная собственность» и «делегированные государственные полномочия». В то же время понятие «коммунальная собственность» было введено лишь в статье 92, предоставляющей возможность органам местного самоуправления владения, пользования и распоряжения коммунальной собственностью. Тогда как в статье 4, определяющей общие принципы и устанавливающей формы собственности в Кыргызской Республике, коммунальной собственности, как равноправной с другими формами собственности (государственная и частная), не было.

Говоря об изменениях, внесенных в Конституцию по итогам последнего референдума, состоявшегося в октябре 1998 года, следует отметить факт закрепления коммунальной собственности как самостоятельной формы собственности в статье 4 основного закона страны, что явилось положительным фактором способствующем развитию местного самоуправления.

Вторым по приоритетности законодательным актом по местному самоуправлению (хотя и хронологически первым) являлся Закон «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан» (в январе 2002 года данный закон был принят в новой редакции), принятый еще 19 апреля 1991 года, то есть до провозглашения Кыргызстаном государственного суверенитета.

Закон впервые ликвидировал вертикальную зависимость местных советов от политической воли представительных органов власти вышестоящих территориальных уровней, и, в первую очередь, от Верховного Совета Республики Кыргызстан, как тогда назывался парламент Кыргызстана.

Однако вскоре после этого, благодаря ряду объективных и субъективных причин, этот Закон был подвергнут серьезной ревизии и в новой редакции, утвержденной парламентом страны, он уже назывался Законом «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан».

В последующем Закон подвергался неоднократным модернизациям (19 декабря 1991 года, 4 марта 1992 года, 3 июля 1992 года, 17 декабря 1992 года, 17декабря 1992 года, 27 мая 1994 года, 21 января 1998 года). Однако наиболее серьезные изменения в него были внесены лишь один раз - 4 марта 1992 года. До этого момента Закон фактически предоставлял полную власть на местах местным советам. Но в марте 1992 года среди важнейших институтов местной власти появилась местная государственная администрация, которая сосредоточила в себе всю полноту исполнительной власти на местах. Органам местного самоуправления – местным кенешам – оставались лишь функции представительной власти, обозначенные в Конституции и базовом Законе о местном самоуправлении (утверждение программ социально-экономического развития территорий и программ социальной защиты населения, контроль за их исполнением, введение местных налогов и сборов и т.д.), за исключением сельской местности и городов районного подчинения, где председателям местных кенешей согласно статье 24 Закона вменялось в обязанности осуществлять исполнительно-распорядительные функции на соответствующей территории, а также предоставлено право обладать присущими местной государственной администрации полномочиями.

В результате на начальном этапе развития кыргызской демократии местным советам так и не удалось обрести всю полноту власти на местах, так как исполнительную власть, как известно являющуюся наиболее емкой и мощной властью, в себе сосредоточили местные государственные администрации. А местные государственные администрации, согласно Конституции, являются органами государственной исполнительной власти.

Практически с момента создания института местной государственной администрации, которое было законодательно закреплено 4 марта 1992 года, по 1994 год не предпринималось почти никаких усилий по дальнейшей децентрализации власти.

Эта ситуация изменилась лишь в августе 1994 года, когда была образована комиссия по реформе местного самоуправления в Кыргызской Республике. На комиссию возлагались большие надежды по формированию новой идеологии в сфере местного самоуправления, потребность в выработке которой остро ощущалась на тот момент времени. Логично было бы ожидать от этой комиссии разработки нового прогрессивного Закона о местном самоуправлении, в котором были бы отражены и развиты основные положения Конституции в сфере местного самоуправления. Однако, к сожалению, комиссия не сосредоточилась на разработке нового варианта Закона о местном самоуправлении, более отвечающего современным реалиям Кыргызстана, а ограничилась разработкой Положения, регламентирующего основы организации местного самоуправления в Кыргызской Республике, утвержденного Указом Президента Кыргызской Республики от 22 сентября 1994 года.

Несмотря на прогрессивность идей, содержащихся в этом правовом документе, хорошо согласующихся с общепризнанными мировыми нормами местного самоуправления, предполагающими широкую политическую, административную и финансовую автономию самоуправления, выразившихся путем провозглашения таких узловых принципов кыргызского самоуправления как самообеспечение, саморегулирование и самофинансирование, именно Положение «Об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике» и стало главной причиной того, что в будущем законодательстве накапливалось все больше внутренних противоречий.

Суть вопроса заключается в том, что Положение стало хронологически вторым правовым базовым концептуальным документом, после Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан», которое задавало основные постулаты местного самоуправления. Причем постулаты, установленные в Положении, в своей идеологии значительно расходились с началами местного самоуправления, установленными Законом «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан».

Если в Положении основным носителем права местного самоуправления, как и в Конституции, являются местные сообщества, на чем и основывалась концепция этого документа, а само самоуправление действует на принципах саморегулирования, самофинансирования и самообеспечения, то действующим Законом «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» местная власть делилась на две неорганичные составляющие. Первая составляющая - местное самоуправление, действующее, в основном, в форме представительной власти. Вторая составляющая - местное государственное управление в форме государственной исполнительной власти. Естественно, что эти два подхода, изложенные в Законе и Положении, совместить было невозможно, так как оба они задавали разные границы компетенции местного самоуправления.

Учитывая, что с этого момента и по 2002 год местное самоуправление, в основном, развивалось путем принятия указов Президента, основанных на постулатах Конституции и Положении «Об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республики», а одновременно все более устаревающий Закон от 19 апреля 1991 года «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» был еще в силе то за прошедшее семилетие во многих принимаемых нормативных правовых актах накопилось значительное количество внутренних противоречий, затруднивших дальнейший ход децентрализации власти.

Таких указов к настоящему времени издано больше тридцати.

Хронологически первыми в их ряду стали указы «О реформе местного самоуправления в Кыргызской Республике” от 18 августа 1994 года, “О составе Комиссии по реформе местного самоуправления” от 22 августа 1994 года, “Об утверждении Положения “Об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике” от 22 сентября 1994 года, “Об утверждении Положения “О выборах депутатов местных кенешей первичного уровня Кыргызской Республики” от 22 сентября 1994 года, “О назначении выборов в представительные органы местного самоуправления районов и областей Кыргызской Республики” от 9 декабря 1994 года.

Указы, в особенности утвержденное Указом Президента от 22 сентября 1994 года Положение об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике, задали принципиально отличную от Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» концепцию местного самоуправления, направленную на создание интегрированной модели местного самоуправления, включающей не только представительную, но и исполнительную ипостась, что выражалось в принятии в качестве основообразующих постулатов местного самоуправления принципов «саморегулирование, самофинансирование, самообеспечение».

Однако, как и многие первые концепции самоуправления, относящиеся к периоду так называемого политического романтизма, эти правовые документы во многом ставили не совсем реальные цели, которые не в полной мере реализованы на практике и по сей день. Так, например, в Указе «О реформе местного самоуправления в Кыргызской Республике» от 18 августа 1994 году сказано следующее:

«Демократическая реформа местного самоуправления в соответствии с требованиями Конституции Кыргызской Республики не терпит отлагательства, вместе с тем, предполагает взвешенность, осмотрительность, сохранение преемственности в восприятии положительного опыта и недопущение политической дестабилизации в республике. Ее целесообразно провести в два этапа.

Первый этап должен включать в себя реформу на уровне местных сообществ, аилов (сел), поселков и городов – по месту постоянного жительства и повседневной жизни населения. Его следует провести безотлагательно – в течение двух-трех месяцев.

Поскольку местное самоуправление на уровне районов, областей и города Бишкека осуществляется на основе объединений местных сообществ и производно от них, вопросы его реорганизации могут быть решены только после формирования местного самоуправления на базовом уровне. Этот, второй, этап реформы должен занять примерно полгода».

Очевидно, что ни первая, ни вторая задача, поставленные в этом концептуальном документе, полностью не реализованы до сих пор.

Вместе с тем, эти указы задали импульс для дальнейших практических действий по реформированию системы местного управления в направлении его демократизации.

Первые серьезные практические действия начались с принятием указов Президента “О главах местного самоуправления городов Бишкека и Оша” от 15 декабря 1994 года и “Об утверждении Положения о выборах глав местного самоуправления городов Бишкека и Оша” от 2 января 1995 года. В соответствии с этими указами 5 февраля 1995 года состоялись первые прямые выборы глав местного самоуправления городов Бишкек и Ош. Впоследствии перевод на местное самоуправление города Оша был отложен, так как выборы мэра города Оша были признаны несостоявшимися.

Хронологически следующими стали Указ Президента Кыргызской Республики “Об утверждении Временного положения о районных и областных кенешах Кыргызской Республики” от 5 января 1995 года и “О первоочередных мерах по организации местного самоуправления города Бишкека” от 4 июля 1995 года.

Далее практические действия по реформированию системы местного самоуправления приостановились более чем на год и возобновились лишь в марте следующего года, когда был принят Указ главы государства “О мерах по повышению роли и ответственности глав местных государственных администраций и местного самоуправления” от 20 марта 1996 года, которым главам областных государственных администраций был придан статус губернаторов, а в сельской местности был образован исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления при местных кенешах – айыл окмоту (сельская управа).

В 1996 году был также принят Указ “О мерах по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления в Кыргызской Республике” от 24 октября 1996 года, которым был утвержден примерный устав местного сообщества аила и поселка.

12 мая 1997 года был принят следующий этапный Указ Президента “О Программе государственной поддержки местного самоуправления и Основных направлениях реформы местного самоуправления в Кыргызской Республике” от 12 мая 1997 года, которым было утверждено соответствующее постановление Правительства республики.

Через год состоялся перевод на местное самоуправление городов районного подчинения Указом Президента “Об организации местного самоуправления в городах районного подчинения Кыргызской Республики” от 23 июня 1998 года. На тот момент времени городов районного подчинения было семь: Кант, Кара-Балта, Кара-Суу, Узген, Чолпон-Ата, Шопоков и Нарын. Остальные пять городов районного подчинения Токмок, Исфана, Баткен, Каракол, Кок-Жангак были переведены на местное самоуправление по мере придания им законами статуса городов в составе района.

Одновременно с этим Указом был принят Указ “О некоторых организационно-правовых вопросах деятельности местных кенешей Кыргызской Республики” от 23 июня 1998 года, которым утверждалось Временное положение о статусе депутата местного кенеша, так как в тот момент времени старый Закон «О статусе депутатов местных советов Киргизской ССР» утратил силу, а новый Закон «О статусе депутатов местных кенешей Кыргызской Республики» еще не был принят.

Далее был принят еще ряд указов Президента, важнейшими из которых являются указы «О дальнейшем развитии местного самоуправления в Кыргызской Республике» от 2 августа 1999 года, «Об утверждении Временного положения о пилотных выборах глав местного самоуправления сел и городов районного подчинения Кыргызской Республики» от 17 января 2001 года, «О мерах по повышению роли народных курултаев представителей местных сообществ Кыргызской Республики в управлении делами местного значения» от 2 мая 2001 года, «Об основах организации местного самоуправления в городах областного подчинения» от 2 мая 2001 года.

К сожалению, после принятия всех этих указов так и не были внесены соответствующие поправки в базовый Закон о местном самоуправлении, что стало причиной усиления внутренних противоречий в системе нормативных правовых актов по местному самоуправлению.

Только начиная с 2001 года государство начала делать практические шаги по созданию новой, учитывающей реальную ситуацию в местном самоуправлении, правовой базы, направленной на устранение противоречий в законодательстве.

Одним из таких шагов стал принятый в январе 2002 года в новой редакции закон Кыргызской Республике «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», «О коммунальной собственности на имущество», регламентирующие принципы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, организационную структуру и основы финансово-экономического развития  органов местного самоуправления.