МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КЫРГЫЗСТАНЕ: ИТОГИ ДЕСЯТИЛЕТНЕГО РАЗВИТИЯ

 

 

 

 

 

 

Анализ десятилетнего развития местного самоуправления в Кыргызстане свидетельствует о значительных и масштабных преобразованиях всей системы территориального управления, внедрении в практику местной власти принципов демократии. Можно с уверенностью сказать, что за прошедшие годы республика сделала качественный скачок в этом направлении. И уже сегодня есть основания утверждать, что преобразования в направлении децентрализации власти приняли необратимый характер.

Официально реформа местного самоуправления началась еще на заре нашей демократии, когда 19 апреля 1991 года Верховный Совет Республики Кыргызстан принял исторический Закон “О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан”, установивший принципиально отличные от практики централизованного управления нормы и правила организации местной власти.

Нельзя сказать, что этот шаг был продиктован собственными соображениями парламента Кыргызстана, так как наш Закон практически явился слепком с Закона “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, принятого 9 апреля 1990 года Верховным Советом СССР. Однако принятие Закона Верховным Советом Кыргызстана полностью совпало с общественными ожиданиями, так как очень точно соответствовало духу времени и тенденциям демократизации власти, начавшим проявляться в нашей республике в конце 80-х – начале 90-х годов прошлого века.

В то же время, прошедшее после этого время подтвердило тот неоспоримый факт, что местное самоуправление невозможно внедрить на основе заранее запрограммированной схемы и универсальной модели. А также то, что свой путь в становлении местного самоуправления мы должны пройти сами, так как эта форма общественного управления, как никакая другая, требует приведения в соответствие норм и правил территориального управления с национальными самоуправленческими и культурными традициями народа. Поэтому естественно, что в последующем этот Закон неоднократно модернизировался, периодически приспосабливая структуру организации местной власти нашим жизненным реалиям.

Уже 19 декабря 1991 года в Закон были внесены первые изменения, а 4 марта 1992 года Жогорку Кенеш внес кардинальные поправки в этот нормативный правовой документ, который в новой редакции стал именоваться Законом “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан”.

Следует признать, что изменения сделанные в Законе, носили консервативный характер и были определенным шагом назад, так как по своей направленности они были ориентированы на укрепление вертикали государственной власти. Это достигалось путем создания подчиненной центру системы местных государственных администраций. Тем самым устанавливался принцип дуализма власти: с одной стороны, на местах функционировали агенты государства – местные государственные администрации, входившие в систему единой исполнительной власти республики, с другой – органы местного самоуправления в лице местных кенешей.

Такой поворот событий был связан с тем, что на заре нашего суверенитета мы еще не имели ясного и точного представления о том, каким должно быть наше самоуправление, какова национальная модель оптимального и эффективного территориального управления. Иными словами, в 1991-1992 годах молниеносно реформировать систему местной власти в направлении ее демократизации не удалось.

Несмотря на это, следует отметить коренные отличия осуществленных преобразований от системы централизованного государственного управления. Наиболее важные моменты, которые удалось зафиксировать благодаря Закону, следующие. Во-первых, законодательно было провозглашено разграничение функций государственной власти и местного самоуправления. Во-вторых, ликвидирована вертикальная подчиненность местных представительных органов власти – кенешей, которая существовала в годы централизованного государственного управления.

Таким образом, впервые после более чем семидесятилетней практики функционирования единой иерархии представительных органов – местных советов, практически входивших в единую систему государственных представительных органов, была создана организационно-правовая основа для развития реального местного самоуправления.

Однако в последующие после принятия Закона два года, несмотря на первоначальные политические прогнозы, процесс практического развития местного самоуправления в республике значительно замедлился.

Первые шаги в направлении децентрализации власти были предприняты только в 1993 году с принятием 5 мая 1993 года Конституции Кыргызской Республики, в которой самоуправление получило конституционное закрепление. В результате в основном законе нашей страны местному самоуправлению была отведена отдельная глава - Глава VII “Местное самоуправление”. Тем самым Кыргызстан последовал рекомендации Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой советом Европы в 1985 году. Согласно статье 2 Хартии “Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны”.

         Конституция Кыргызской Республики (в редакциях 1996 и 1998 годов) в качестве одного из принципов государственной власти утвердила принцип разграничения функций государственной власти и местного самоуправления. Такой подход задал направление дальнейшей реформы самоуправления, сформировал необходимую организационно-правовую основу для качественного углубления властных преобразований.

И в 1994 году, на третьем году своей независимости, Кыргызстан приступил к разработке оригинальной национальной модели организации местной власти. С этого момента реформа обрела динамизм и концептуальную целенаправленность.

         22 августа 1994 года Указом Президента Кыргызской Республики была образована Республиканская комиссия по реформе местного самоуправления в Кыргызской Республике. Главной задачей комиссии являлась разработка путей дальнейшей реализации реформы местного самоуправления. С этой целью было организовано повсеместное обсуждение этой проблемы. Практически предложения о путях совершенствования децентрализованного территориального управления разрабатывались во всех регионах страны, где также были образованы специальные комиссии.

         Республиканская комиссия, обобщив поступившие с мест предложения, разработала документ, который задал новые направления реформе местного самоуправления, - Положение об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике.

         Положение, утвержденное Указом Президента от 22 сентября 1994 года, стало концептуальным документом, определившим основные постулаты местного самоуправления в Кыргызстане.

         В положении, в отличие от Закона “О местном самоуправлении и местной государственной администрации”, был дан современный взгляд на местное самоуправление, вобравший в себя более прогрессивные воззрения на эту форму организации власти.

         Характер отличий заключался в том, что Закон, принятый еще на заре становления нашей государственности, являлся паллиативным документом, во многом еще соответствовавшим нормам и представлениям централизованного государственного управления. Например, в Законе коммунальная собственность провозглашалась частью единой государственной собственности, а не собственностью местных сообществ: такой взгляд полностью шел вразрез с общепринятыми в мире основными принципами местного самоуправления.

         В Положении впервые было дано определение местных сообществ, которые являются единственным носителем права местного самоуправления. В Положении также были провозглашены основные принципы местного самоуправления Кыргызстана, в число которых вошли такие основополагающие начала как самообеспечение, самофинансирование и саморегулирование.

         Прямым следствием этого Положения стала реформа представительных органов местного самоуправления. Суть преобразований заключается в том, что общая численность депутатов местных кенешей была сокращена с 21 тыс. депутатов до 7 тыс. депутатов. Такие организационные преобразования позволили сделать местные мини-парламенты более компактными, способными гораздо более оперативно решать многие жизненно важные вопросы местного значения. Состоявшиеся в октябре 1994 года выборы депутатов местных кенешей прошли уже в соответствии с новыми нормами количественного представительства.

А уже через 3 месяца, в феврале 1995 года, реформа самоуправления обрела более конкретные очертания, когда состоялись прямые выборы главы местного самоуправления – мэра города Бишкека, прошедшие на альтернативной основе. Таким образом, взамен упраздненной Бишкекской городской государственной администрации был создан качественно новый исполнительно-распорядительный орган городского самоуправления - мэрия. В результате город Бишкек стал первой Центрально-Азиатской столицей государств-участников СНГ, ставшей осуществлять городское управление на принципах местного самоуправления. В управление городу передана коммунальная собственность. Чуть позднее, уже в 1997 году, на городском курултае принят Устав города Бишкека.

         Дальнейшее реформирование местного самоуправления осуществлялось на основе изменений, внесенных в основной Закон республики. Так, 10 февраля 1996 года на всенародном референдуме были приняты поправки в Конституцию Кыргызской Республики. В результате конституционное закрепление получили коммунальная собственность, делегированные государственные полномочия. К тому времени назрела настоятельная необходимость законодательных изменений, так как устаревший Закон о местном самоуправлении не отвечал современным представлениям о демократической системе местного управления, не задавал правовой основы для дальнейшей децентрализации власти.

         Благодаря проведенной в 1996 году конституционной реформе стало возможным осуществить ряд качественных организационных преобразований в системе территориального управления. В этом отношении трудно переоценить изменения, осуществленные в соответствии с Указом Президента Кыргызской Республики “О мерах по повышению роли и ответственности глав местных государственных администраций и местного самоуправления” от 20 марта 1996 года.

Этим актом местные кенеши наделялись государственными полномочиями по вопросам разработки и осуществления целевой программы внедрения принципов местного самоуправления на территории, формирования коммунальной собственности, развития экономической и финансовой основы местного самоуправления, социальной инфраструктуры населенных пунктов, проведения паспортизации земель, пастбищ и других угодий, объектов социальной инфраструктуры села, мобилизации населения на общественно-восстановительные работы, организации охраны общественного порядка и создания внебюджетных фондов для решения неотложных задач местного значения.

         Кроме того, данным Указом были произведены жизненно важные изменения в направлении повышения законности на местах путем введения института губернаторства. Указом установлено, что губернатор области является высшим должностным лицом, ответственным за реализацию законов, указов Президента и постановлений Правительства.

         На основе Указа на самоуправление переведена вся сельская местность. В селах и поселках республики созданы исполнительно-распорядительные органы при сельских и поселковых кенешах - айыл окмоту.

         Почему мы начали реформу именно с села? Вопрос уходит корнями в прошлое. Суть его в том, что на протяжении советского периода истории в сельской местности главными организаторами общественно-хозяйственной жизни были колхозы и совхозы. В ведении председателей колхозов и совхозов находились все государственные материально-технические и финансовые средства села. Они же распоряжались и людскими ресурсами. Представительные же органы власти на селе – местные советы – являлись лишь формальным органом, не имевшим никаких рычагов управления. Переход на рыночную экономику повлек за собой необходимость разгосударствления имущества колхозов и совхозов, вызвал их распад. В результате заниматься содержанием и развитием инфраструктуры села стало некому. Сельские советы не смогли принять на себя эстафету хозяйственника. Начался период безвластия. А это постепенно приводило к разрушению социальной инфраструктуры, снижению жизненного уровня сельчан и их привычного уклада жизни. Началась массовая миграция в город.

Таким образом, в лице айыл окмоту сельчане, наконец, получили орган, каждодневно занимающийся вопросами организации жизни на селе. 460 сельских управ – айыл окмоту - стали реальными организаторами общественно-хозяйственной жизни местных сообществ. Они сумели за короткое время взять бразды правления в свои руки и принять конкретные меры по налаживанию коммунально-бытового хозяйства, улучшению дел в социальной сфере и укреплению общественного порядка на селе.

         Впервые за годы, прошедшие после объявления республикой суверенитета, благодаря айыл окмоту, была проведена паспортизация объектов социальной инфраструктуры села, земель и других сельскохозяйственных угодий, на основании которой правительственным актом местным сообществам была передана первоначальная коммунальная собственность на сумму более 1,6 млрд. сомов или 100 млн. долларов. Сельчане стали полновластными хозяевами более 5 тыс. объектов социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения. Передача этих объектов в коммунальную собственность позволила обрести для них конкретного хозяина, восстановить многие пришедшие в негодность объекты, благоустроить село и разнообразить быт сельчан. Сегодня количество этих объектов еще более возросло.

А в период с ноября 1996 года по март 1997 года в селах и поселках приняты уставы местных сообществ - айыл мыйзамы.

1996 год для местного самоуправления ознаменовался еще одним немаловажным событием. В октябре на II совещании глав местного самоуправления республики была образована первая в Средней Азии Ассоциация органов местного самоуправления Кыргызской Республики.

         Важным этапом для становления местного самоуправления стала разработка и принятие в 1997 году Программы государственной поддержки местного самоуправления и Основных направлений реформы местного самоуправления, придавшей реформе новый импульс и заложившей механизм ее реализации. Тем самым, государство продекларировало местное самоуправление в качество одного из государственных приоритетов развития страны.

         Говоря об основных вехах развития местного самоуправления в Кыргызстане, нельзя не отметить дату 25 декабря 1997 года. В этот день состоялся I республиканский курултай представителей местных сообществ Кыргызской Республики, на котором Ассоциация органов местного самоуправления была преобразована в Конгресс местных сообществ Кыргызской Республики. Цель Конгресса - выражение воли местных сообществ республики, способствование развитию местного самоуправления. Конгресс стал первым среди наших соседних стран общественным объединением, внесшим определенный вклад в развитие местного самоуправления и дальнейшего продвижения реформы.

В правильности выбранного курса на децентрализацию управления мы еще раз убедились в 1998 году, который был объявлен Президентом Кыргызской Республики Годом подъема села. Основной движущей силой всей широкомасштабной работы по восстановлению объектов социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения, улучшению санитарного состояния сел и поселков, их благоустройству и озеленению стали айыл окмоту.

Главная причина этого в том, что люди признали новообразованные органы местного самоуправления, увидели в них выразителей своих коренных интересов, и как результат, оказали этим органам всемерную поддержку. Благодаря энтузиазму местных сообществ, их глубокому пониманию важности стоящих перед нашим государством и обществом задач в сельской местности только за один прошедший 1998 год был проделан поистине гигантский объем работ, буквально на глазах преобразивших облик наших сел. В целом по республике посажено 24 млн. деревьев, отремонтировано 5,5 тыс. км деревенских дорог и тротуаров, приведены в порядок сельские больницы, библиотеки, школы, клубы и другие объекты социальной инфраструктуры. Общий объем выполненных работ по благоустройству составил 98 млн. сомов.

Эти факты красноречиво свидетельствуют о том, что самоуправление в республике стало той формой организации местной власти и местной инициативы, которая наиболее близка и понятна населению, непосредственно выражает его интересы. Люди усвоили простую истину: местное самоуправление – это власть, которая ими самими формируется, осуществляется и контролируется.

         Дальнейшие преобразования были сосредоточены на реформе органов власти в городах республики. Начиная с 1998 года, на местное самоуправление были переведены 12 городов районного подчинения: Кант, Кара-Балта, Каракол, Кара-Суу, Кок-Жангак, Нарын, Баткен, Исфана, Узген, Токмок, Чолпон-Ата, Шопоков, Токмок. В этих городах образованы исполнительно-распорядительные органы при городских кенешах - городские управы (Указ Президента “Об организации местного самоуправления в городах районного подчинения Кыргызской Республики” от 23 июня 1998 года и дальнейшие указы о распространении практики местного самоуправления на населенные пункты, получившие статус городов районного подчинения). На городских курултаях приняты уставы городов. Согласно постановлению Правительства, этим городам переданы объекты в коммунальную собственность.

         По последним подсчетам, в целом по республике органам самоуправления, как городским, так и сельским, передано в собственность более 8 тысяч объектов на сумму 5 млрд. сомов.

Говоря о реформе местного самоуправления, следует упомянуть о принятии в 1999 году Кодекса о выборах в Кыргызской Республике, установившего многомандатную систему выборности депутатов местных кенешей, которая позволила значительно рационализировать систему выборов. Многомандатность также позволила сделать выборы значительно более экономичными, так как по каждому округу избирались сразу не менее двух депутатов.

         Большую системность реформа обрела с 1999 года. В этом году была принята Концепция дальнейшего развития местного самоуправления в Кыргызской Республике на 1999-2001 годы, утвержденная Указом Президента от 2 августа 1999 года. В Концепции обозначены основные стратегические направления развития местного самоуправления на три года, включая обоснование необходимости усиления полномочий представительных органов самоуправления – местных кенешей, перевода на самоуправление городов областного подчинения.

         19 августа 2000 года на учредительном собрании руководителей городов республики образована Ассоциация городов Кыргызской Республики, целью которой является развитие межгородского сотрудничества, оказание помощи в развитии городов, защита интересов городов на республиканском и местном уровнях. В соседних республиках Центрально-Азиатского региона пока не существует подобных ассоциаций, занимающихся развитием местного самоуправления и защитой интересов городов.

         Этапным для развития местного самоуправления стал 2001 год, когда реформа вышла на финишную прямую. Уже в январе 2001 года в республике было заявлено о твердом желании реально демократизировать систему местного самоуправления путем введения выборности главных должностных лиц местной власти. 17 января 2001 годы вышел Указ Президента “Об утверждении Временного положения о пилотных выборах глав местного самоуправления сел и городов районного подчинения республики”. Согласно Временному положению проведены прямые выборы глав в 11 айыл окмоту и 1 городе районного подчинения – Исфане. На основе анализа проведенных выборов разработан проект Закона “О внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах Кыргызской Республики”, регулирующего механизм выборности глав местного самоуправления непосредственно населением. В дальнейшем планируется распространить практику выборности на все населенные пункты республики.

         Вторым решительным шагом в укреплении местного народовластия стали преобразования системы управления в городах областного подчинения. 2 мая 2001 года Президент страны подписал Указ “Об основах организации местного самоуправления в городах областного подчинения Кыргызской Республики”. В соответствии с Указом начат перевод на принципы местного самоуправления городов областного подчинения: города Ош, Талас, Кызыл-Кия, Кара-Куль, Балыкчи, Сулюкта, Таш-Кумыр, Майлуу-Суу, Джалал-Абад. В период со 2 по 3 июля 2001 года в этих городах состоялись альтернативные выборы глав местного самоуправления – мэров городов, которые осуществлялись депутатами городских кенешей.

         Одновременно был подписан Указ Президента “О мерах по повышению роли народных курултаев представителей местных сообществ Кыргызской Республики в управлении делами местного значения”, которым расширены полномочия курултаев как органов представительной демократии. Цель таких изменений повысить подотчетность органов власти населению, дать возможность членам местных сообществ принять активное участие в обсуждении местных программ социально-экономического развития.

         А 16 декабря 2001 года состоялись прямые выборы глав местного самоуправления городов районного подчинения, поселков и аилов.

         Последним главным событием в хронике развития кыргызского местного самоуправления стало принятие парламентариями нового Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации». Историческое заседание законодательной палаты Жогорку Кенеша, на котором большинством голосов депутаты проголосовали за принятие нового закона, состоялось 28 декабря 2001 года.

         Таким образом, десятилетняя история развития местного самоуправления Кыргызской Республики говорит о непростом пути, пройденном Кыргызстаном за этот краткий промежуток времени в направлении реализации принципов местного народовластия, внедрения открытости и прозрачности действий местных органов власти, и конечном итоге, повышения эффективности территориального управления. Несмотря на ряд объективных трудностей, нам удалось сформировать яркую самобытную национальную модель местного самоуправления, органично вписывающуюся в общественно-политический ландшафт Кыргызстана и основанную на давних национальных самоуправленческих традициях нашего народа.

         Постоянный интерес к нашим реформам проявляют различные международные организации. С 1998 года по настоящее время в республике действует Программа децентрализации, осуществляемая совместно Программой развития Организации Объединенных Наций и Конгрессом местных сообществ. С этой целью в Таласской, Ошской и Джалал-Абадской областях выбраны 6 пилотных районов, где в отдельных айыл окмоту проводится работа социальной мобилизации членов местных сообществ путем создания общин и осуществления микрокредитования.

С этого же периода времени различные программы поддержки местного самоуправления реализуются при технической помощи Фонда “Сорос-Кыргызстан”. Особенно активно реализуются эти программы, начиная с 2001 года, когда 5 организаций, включая Ассоциацию городов, Конгресс местных сообществ и Агентство по развитию местного самоуправления при мэрии города Бишкека, получили техническую поддержку Фонда в реализации программ, направленных на совершенствование законотворчества в сфере местного самоуправления. Цель подобных программ – вовлечение более широкого круга участников в процесс осуществления законотворчества по местному самоуправлению на основе социального партнерства государственного и общественного секторов.

В течение нескольких лет в республике реализуются программы при поддержке Американского агентства по международному развитию (USAID): с 1995 по 1999 год эту работу осуществляла Международная ассоциация по управлению городами и областями (ICMA), а с 1999 года эту работу продолжил Американский Урбан институт. Основные направления деятельности этих двух организаций – обучение представителей органов местного самоуправления и работников аппарата, оказание помощи в финансовом менеджменте на местном уровне, внедрение в практику самоуправления таких демократических институтов как бюджетные слушания и т.д.

 

(материал дается по книге А.Карашева и О.Тарбинского «Местное самоуправление в Кыргызстане в переходный период»)