ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОНЦЕПЦИЯ

 

РАЗВИТИЯ МАЛЫХ ГОРОДОВ И ПОСЕЛКОВ

ГОРОДСКОГО ТИПА

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ КОНЦЕПЦИИ

 

 

Ø     Введение

Ø     Критерии понятия «малый город» и особенности развития малых городов

Ø      Планирование и прогнозирование как необходимое условие успешного городского развития

Ø      Местное экономическое развитие и преодоление внутренней миграции

Ø      Законодательное обеспечение развития городов

Ø      Развитие демократических основ городского управления

Ø      Социальная защита населения

Ø      Правопорядок и общественная безопасность

Ø      Экологическая безопасность

Ø      Преодоление внутренней изоляции и развитие информационных технологий

Ø      Механизмы выполнения и источники финансирования программы

 

 

Введение

 

 

            В условиях нестабильной социально-экономической ситуации, реструктуризации крупных промышленных объектов, общего дефицита бюджетных средств в особо тяжелом положении среди населенных пунктов республики оказались города с небольшой численностью жителей и поселки городского типа.

            Здесь можно выделить несколько причин этого явления. К основным из них следует отнести несоответствие экономического потенциала реальному спросу на производимые товары и услуги, переориентацию республики на внутреннюю сбалансированность рынка, снижение потребности в производимой ранее в данных населенных пунктах монономенклатурной продукции, которая в прежние годы составляла основу для трудовой и экономической организации малых городов. В отличие от крупных населенных пунктов, где имелись различные производства с разнообразной номенклатурой продукции, и в условиях рынка легче было осуществлять диверсификацию производства, в малых городах возможности для такой переориентации оказались значительно меньше.

            В силу своей малоресурсности и экономической незащищенности малые города и поселки городского типа болезненнее переживают и воздействие других негативных факторов, таких как износ социальной инфраструктуры, отдаленность от районных и областных центров, дисбаланс между товаропроизводством и рабочей силой.

            Сложное положение, в котором находятся малые города и поселки городского типа, усугубляется еще и тем, что некоторые их них все еще являются переходными формами от сельских к урбанистическим поселениям. Данное обстоятельство требует, чтобы в происходящем в этих населенных пунктах градообразующем процессе формировалась инфраструктура принципиально отличная по своей природе от сел. А, как известно, формирование инфраструктуры городского типа – это многозатратный, сложный и многоступенчатый процесс, требующий разработки специальных программ со значительными объемами финансирования.

            Все это требует разработки специфических программ развития, отличных от применяющихся не только к средним и крупным городам, но и к селам, в которых упор делается на развитие фермерского хозяйства.

 

 

 

Критерии понятия «малый город»

и особенности развития малых городов и поселков городского типа

 

 

            В отношении определения того, какие населенные пункты следует относить к малым городам, не существует стандартных требований, так же как практически нет общепринятых критериев того, какие города следует относить к средним, крупным или мега-полисам. Поэтому понятие «малый город» может в значительной степени варьироваться, исходя из особенностей конкретной страны и даже региона в отдельности.

В то же время можно выделить следующие основные критерии, характеризующие категорию «малый город»:

- население;

- территория;

- экономический потенциал;

- инфраструктурный облик (коммунальное хозяйство, транспорт и дороги, сфера торговых услуг, информационные коммуникации, банковская сфера и др.);

- отдаленность от политического, экономического и культурного центра конкретного региона.

К ним можно причислить и ряд других составляющих. Однако, несмотря на наличие значительного количества индикаторов, наиболее простым и логичным способом определения понятия «малый город» является разделение этих городов на основе показателей численности жителей и относительного соотношения по данному признаку этой категории поселенческих образований с общим количеством населенных пунктов, имеющих ярко выявленные или же формирующиеся урбанистические черты.

Исходя из этого ключевого параметра, города Кыргызстана можно сгруппировать по трем категориям: «крупный город», «средний город», «малый город».

 

 

Данные о населении городов Кыргызской Республики

 

Крупные города (с населением свыше 100 тыс. чел)
Бишкек*	775,1
Ош*	218,1
Средние города (с населением от 50 до 100 тыс. чел)
Джалал-Абад**	75,1
Каракол	64,9
Токмок	57,5
Малые города (с населением до 50 тыс. чел)
Кара-Балта	45,1
Балыкчи**	41,5
Узген	43
Нарын	41,4
Талас**	34,1
Кызыл-Кия**	32,8
Таш-Кумыр**	23,6
Кант	22,0
Кара-Суу	20,8
Майлуу-Суу**	20,3
Кара-Куль**	18,5
Исфана	16,9
Сулюкта**	13,8
Баткен	11,9
Кок-Жангак	10,7
Шопоков	9,1
Чолпон-Ата	9,0

 

Примечание: в первой графе таблицы - знаком «*» обозначены города с особым статусом; знаком «**» - города в составе области; остальные города входят в состав районов.

 

В общем количестве городов республики наибольший удельный вес занимают малые города. Их количество составляет 17 населенных пунктов или 77,3 % от общего количество городов Кыргызской Республики.

 

Удельный вес крупных, средних и малых городов

Кыргызской Республики (по количеству городов)

 

Города Кыргызской Республики	Количество городов	Удельный вес, %
Крупные города	2	9,1
Средние города	3	13,6
Малые города	17	77,3
Итого:	22	100,0

 

 

            Как видно из табличных и графических данных, в общем количестве городов Кыргызстана большую часть составляют города, имеющие население менее 50 тыс. человек. В то же время, если сделать структурный анализ по признаку «численность наличного городского населения», то картина будет обратной: большая часть урбанистического населения (74,1%) проживает всего лишь в пяти городах: Бишкеке, Оше, Джалал-Абаде, Караколе и Токмоке.

 

Удельный вес крупных, средних и малых городов

Кыргызской Республики (по численности жителей)

 

Города Кыргызской Республики	Население, тыс. чел	Удельный вес, %
Крупные города	993,2	61,1
Средние города	197,5	12,2
Малые города	434,5	26,7
Итого:	1625,2	100,0

 

 

Таким образом, к малым городам в Кыргызстане, принимая за «верхний порог» население в 50 тыс. человек, можно отнести 17 городов, численность жителей в которых составляет около 26% в общей численности городского населения.

Кроме того, к категории «малые города» тесно примыкают так называемые поселки городского типа, которые постепенно приобретают более или менее выраженные урбанистические черты. Общее количество поселков городского типа в республике составляет 30. Причем ряд поселков городского типа по населению превосходит некоторые из малых городов. К числу таких населенных пунктов относятся поселки городского типа Кочкор-Ата (16,7 тыс. жителей) и

Токтогул (16,8 тыс. жителей) Джалал-Абадской области, Кемин (11,0 тыс. жителей) Чуйской области, в то время как город Кок-Жангак имеет население - 10,7 тыс. жителей), Шопоков - 9,1 тыс. жителей, Чолпон-Ата - 9,0 тыс. жителей.

Для того чтобы выявить основные направления развития малых городов и поселков городского типа необходимо провести анализ особенностей развития этих населенных пунктов как урбанистических образований.

Исследования показывают, что в процессе эволюции все населенные пункты проходят определенные стадии, отличающиеся определенными качественными и количественными характеристиками, включая генезис, выбор типа развития, формирование соответствующей инфраструктуры и др.

            В силу этого малые города и поселки городского типа Кыргызской Республики можно разделить на три основных типа.

           

К первому типу населенных пунктов относятся города, зародившиеся относительно давно и уже имеющие хорошо развитые урбанистические черты, включая сформировавшуюся инфраструктуру городского типа: централизованное водоснабжение и отопление, канализацию и т.д. к таким городам можно причислить города Кара-Балта, Кара-Суу, Таш-Кумыр, Узген, Кызыл-Кия и др. Основные проблемы в данных городах типологически мало отличаются от проблем, стоящих перед более крупными городами: изношенность инфраструктуры, экономический спад, дефицит городского бюджета и др.

           

Второй тип населенных пунктов, выбравших в силу определенных социально-экономических предпосылок урбанистический путь развития, включает в себя поселки городского типа. Ранее эти населенные пункты преимущественно имели черты сельского типа и экономически были ориентированы, в основном, на сельскохозяйственное производство. Однако в силу роста численности жителей в данных населенных пунктах на современном этапе начался градообразующий процесс. То есть наступил такой демографический момент, когда эти населенные пункты объективно уже не могут развиваться далее как сельские поселения и твердо встали на путь урбанистического развития. К таким поселениям можно отнести поселки городского типа Кочкор-Ата, Шамалды-Сай, Кемин, Каинда, Орловка, Хайдаркан, Токтогул и др. Данные населенные пункты имеют специфические проблемы, отличающиеся от проблем населенных пунктов первого типа.

            Главной проблемой поселков городского типа является вызванная увеличением численности жителей проблема создания инфраструктуры городского типа, включающей объекты городского коммунального хозяйства.

Для этой группы населенных пунктов также следует выделить и проблему отсутствия сбалансированной экосистемы города. В настоящее время в большинстве таких населенных пунктов данного типа не решена проблема утилизации городских отходов. В этих поселках, с традиционно сложившимся сельским укладом жизни, продолжается практика беспорядочного захоронения отходов, что в будущем может привести к ухудшению экологического состояния населенных пунктов.

 

К третьему типу можно отнести поселения, образовавшиеся вокруг крупных промышленных объектов, построенных во времена централизованной плановой экономики. Весь уклад жизни в этих населенных пунктах был тесно связан с ритмом работы этих предприятий, их финансовым состоянием. Зачастую инфраструктура в таких населенных пунктах являлась частью единой инфраструктуры этих промышленных объектов, включая отопление жилья от ведомственных котельных, ведомственное водоснабжение и т.д. С остановкой работы таких предприятий или резким снижением объема производства в упадок пришли и их поселенческие образования: города и поселки-спутники. К таким населенным пунктам можно отнести поселки городского типа Кадам-Жай, Каджи-Сай, Ак-Тюз, шахтерский город Кок-Жангак и др. Населенные пункты этого типа оказались в еще более сложных, по сравнению с двумя вышеперечисленными типами поселений, условиях, так как их уклад жизни был полностью ориентирован на работу предприятий. Поэтому проблемы в этих населенных пунктов включают в себя большинство из проблем поселений первого и второго типа.

 

            Кроме того, следует особо выделить населенные пункты, расположенные в потенциально опасных зонах с повышенной степенью риска, такие как город Майлуу-Суу, поселки Мин-Куш, Ак-Булак и т.д. Типологически их нельзя отнести к особым урбанистическим или же аграрным поселениям, так как к зоне риска могут находиться не только малые, но и крупные населенные пункты. Однако фактор неблагоприятных природных условий является чрезвычайно важным и при разработке программ городского развития его следует выделить особо. В основном, перед такими населенными пунктами стоят проблемы ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения упреждающих мероприятий, строительства защитных объектов, включая берегоукрепительные работы, дамбы, селевые ловушки и т.д. Учитывая масштабность этих стихийных бедствий, на проведение таких работ требуются целевое финансирование из государственного бюджета.

 

            Таким образом, на основе предложенной группировки малых городов по трем вышеописанным типам можно описать перечень общих проблем, стоящих перед этими населенными пунктами, выявлять наиболее общие закономерности будущего развития урбанистических поселений и осуществлять разработку республиканских и местных программ развития.

 

 

 

Планирование и прогнозирование

как необходимое условие успешного городского развития

 

 

            Важнейшим условием успешного городского развития в условиях рыночной экономики, в числе прочих, являются следующие факторы:

            - муниципализация и демократизация городского управления;

            - развитие предпринимательства;

            - эффективная система налогообложения;

- преодоление внутренней изоляции.

            Мало связанные, на первый взгляд, факторы в действительности тесно переплетены и образуют матрицу взаимотяготеющих и взаимовлияющих элементов. На главенствующем месте в этом векторном многофакторном влиянии выдвигается необходимость повышения автономности городского управления, разграничения функций между различными территориальными уровнями управления.

            Таким образом, центральные органы управления уже в меньшей степени ответственны за мониторинг происходящего экономического и инфраструктурного территориального развития, а акцент в этом процессе закономерно смещается на местные власти.

            Учитывая, что в современном мире, развитие идет по так называемому инфраструктурному принципу, при котором необходимо угадывать векторы будущего развития, важные и пока неизвестные элементы будущей модернизированной инфраструктуры городов, эта задача представляется архисложной.

            В связи с этим городским властям, в первую очередь, следует научиться не только грамотно отслеживать протекающие в городе процессы, но также отчетливо видеть перспективы развития населенного пункта, используя при этом передовые методы научного анализа и прогнозирования.

            В противном случае, в будущем может возникнуть заведомое отставание в экономическом и социально-культурном развитии города, и неизбежно увеличится степень риска воздействия дестабилизирующих факторов.

            Здесь следует выделить ряд этапов, предшествующих составлению стратегического плана развития населенного пункта. Разработка любой программы начинается с анализа. Применительно к городам и поселкам городского типа анализ является довольно сложным, многоступенчатым процессом, требующим высокой квалификации и значительного опыта, так как просчеты на этом основополагающем этапе прогнозирования могут привести к снижению результатов и даже невыполнению будущих программ.

 

            Первое. Составление информационной карты населенного пункта, отражающей его сегодняшний день. Карта должна давать объективное представление о его характеристиках: населении, территории города или поселка городского типа, состоянии экономического развития (хозяйствующих объектах, в том числе результатах их деятельности), инфраструктуре, социальных показателях и т.д.

 

            Второе. На основании информационной карты населенного пункта делается анализ социально-экономического развития, выявляются основные проблемы.

 

            Третье. Намечаются ориентиры городского развития, создается стройная долгосрочная концепция, ядром которой является представление о природе устойчивого развития как такового.

 

            Четвертое. Определяются очередные, доступные управлению зоны и направления развития, программные фокусы, на которых, в первую очередь, целесообразно сосредоточить программные усилия. Эти направления ложатся в основу как долгосрочных и среднесрочных, так и краткосрочных программ.

 

 

 

Местное экономическое развитие и преодоление внутренней миграции

 

 

            Тенденция миграции населения из сельской местности и неблагополучных в экономическом отношении малых городов, наблюдаемая в Кыргызской Республике, характерна для большинства стран мира и представляет собой естественный процесс, при котором люди из неблагополучных регионов, причем не только из сел, но и городов, перемещаются в урбанизированные крупные промышленные города, а также города, являющиеся административными центрами. Как правило, растущие города испытывают             потребность в рабочей силе, и такая тенденция направлена на решение этой проблемы за счет промышленности и сфер обслуживания, однако зачастую она приводит к чрезмерному перенаселению крупных городов и упадку малых городов, особенно удаленных от административных и экономических центров. Однако в условиях Кыргызстана, высокогорной страны, нерегулируемый рост больших городов ставит под серьезную угрозу устойчивое развитие республики.

            В связи с этим необходимо разработать меры по решению существующих проблем, связанных с внутренней миграцией в Кыргызской Республики. Жестко

ограниченные территориальные ресурсы Кыргызской Республики и специфические условия высокогорной страны требуют сбалансированного расселения населения, планируемого роста крупных городов.

            Решающим фактором в решении проблемы «смягчения» миграционных оттоков населения из малых городов в крупные является создание условия для местного экономического развития (МЭР). Вместе с тем, в условиях децентрализованной экономики, базирующейся на разнообразии форм собственности, включая частную собственность, следует коренным образом пересмотреть подходы к местному экономическому развитию. Это связано с разгосударствлением, и особенно – приватизацией, большинства объектов государственной собственности.

            При такой ситуации старые рычаги не только централизованного, но даже местного государственного и муниципального управления, уже перестают действовать, и органы власти превращаются в крайне неэффективных хозяйственников. Игнорированием этой объективной закономерности во многом и объясняется недостаточная эффективность разработки и реализации программ социально-экономического развития.

            Сегодня необходимость перехода к принципу самодостаточности городов как развивающейся сущности все более очевидна, тем более что за последние несколько лет наметилась настораживающая устойчивая тенденция уменьшения доли местных бюджетов в структуре государственного бюджета. Это наглядно видно из следующих данных.

 

Данные о величине государственного, республиканского и местных бюджетов за 1996-2000 годы

 

Вид бюджета	1996 год	1997 год	1998 год	1999 год	2000 год
	млн.сом	млн.сом	млн.сом	млн.сом	млн.сом
Государственный бюджет	3 933,1	5 090,3	6 262,7	8 091,5	10 029,1
Республиканский бюджет	2 551,6	4 073,9	5 090,6	6 449,2	8 398,4
Местные бюджеты	1 628,4	2 113,2	2 388,5	2 828,0	3 356,0

            Исходя из вышеизложенного, прежде всего, необходимо изменить сам подход к разработке программ местного экономического развития, которые должны превратиться из программных документов преимущественно местных органов власти в общегородские программы. При этом местные органы власти перестают быть единственными участниками этого процесса, хотя и сохраняют роль главного разработчика стратегии развития, а также органа, ответственного за финансирование и реализацию принимаемых программ.

В общем, такие программы должны стать плодом коллективных усилий различных участников – представителей городской власти, бизнеса, общественности, а ориентация программ должна быть направлена на заинтересованных в их реализации партнеров. Программы городского экономического развития должны затрагивать жизненно важные интересы участников ее реализации, совпадать с целями участвующих в их выполнении партнеров. Поэтому крайне важно заинтересовать всех участников процесса местного экономического развития уже на этапе программного проектирования.

            Существенную помощь в аккумуляции усилий участников МЭР может стать создание советов местного (городского) экономического развития, действующих на основе социального партнерства. Эти советы могли бы возглавить представители выборных органов городской власти или же непосредственно руководитель исполнительной власти города или поселка городского типа: глава городской государственной администрации, глава города, глава айыл окмоту.

 

Советы могут стать реально действующим корпоративным органом, разрабатывающим политику городского экономического развития, способствующим созданию благоприятных условий для местных предпринимателей, повышению привлекательности условий для инвестиций. Такие советы могли бы разрабатывать различные мероприятия и инициативы, включая создание свободных экономических зон, выработку модельной системы формирования местных бюджетов и установления нормативов отчислений в эти бюджеты, представлять эти инициативы для обсуждения на местных форумах, заседаниях городских кенешей с целью принятия адекватных мер или же выработки предложений в центральные органы власти. Местная инициатива должна стать одним из движущих факторов развития экономики республики, так как именно на местах существует лучшее понимание имеющихся экономических, природных и трудовых ресурсов.

            Причем в своей повседневной деятельности советы местного экономического развития должны работать на принципах социального партнерства, аккумуляции энергии представителей бизнеса, общественных организаций, политических партий, органов самоуправления, физических лиц, находя точки соприкосновения их экономических интересов.

            Местные органы власти не только должны координировать деятельность таких советов, но и оказывать им постоянную поддержку, создавая для их работы надлежащие условия.

            В целом в осуществлении МЭР как можно полнее следует учитывать многообразие факторов, воздействующих на экономическое состояние данной территории.

            Новый концептуальный подход к городскому экономическому развитию, прежде всего, основывается на тех взглядах, которые ориентированы на минимизацию внешних воздействий на город и формирование у городских властей и каждого горожанина в отдельности активного деятельностного подхода к осознанию природы МЭР. В психологии членов городских сообществ должны укорениться такие понятия как «город-собственник», «городская власть», «город-хозяин», «самообновляющийся и саморазвивающийся город».

            Однако это не должно привести к другой крайности, не менее опасной и пагубно воздействующей на обновление города и его общее развитие, - самоизоляции городского сообщества от процессов, происходящих в соседнем городе, регионе, стране, мире.

            На нынешней стадии развития малых городов Кыргызстана очень важно учитывать состояние экономического развития в соседних населенных пунктах. Поэтому неотъемлемым элементом стратегии МЭР должна стать так называемая межмуниципальная кооперация, целями которой являются:

            - кооперация производящих и перерабатывающих производств;

            - расширение рынка сбыта продукции;

            - создание межмуниципальной базы данных о поставщиках и потребителях товаров и услуг, активный совместный маркетинг продукции;

            - объединение финансовых ресурсов в развитии производств;

            - создание ресурсных центров и др.

            Межмуниципальная кооперация может служить другой важнейшей цели – преодолению внутренней изоляции местных сообществ.

 

 

 

Законодательное обеспечение развития городов

 

 

Успехи административно-политических, финансово-экономических реформ, направленных на динамическое развитие государства, неразрывно связаны с созданием ясного и прогрессивного законодательства.

Продуманная правовая политика государства является ключевым индикатором эффективности работы городских органов власти, социально-экономического городского развития, а, следовательно, важным фактором снижения социального напряжения на территории.

Неизбежным следствием отказа от планово-распределительной экономики и перехода к принципам рыночной экономики стал пересмотр принципов организации властных институтов в государстве. За годы реформ на первичном территориальном уровне создана основа принципиально новой системы власти, опирающейся на местное самоуправление.

Исходя из этого, в настоящее время малые города и поселки городского типа столкнулись не только с проблемой экономического развития территории, но и совершенствованием управленческих функций, образованием и становлением новых институтов власти.

В этой связи необходимо совершенствовать те направления правового поля, которые обеспечат согласованность действий городских органов, социально-экономическое развитие территорий, раскроют собственные внутренние резервы и повысят экономическую активность населения.

Объективная необходимость требует совершенствования законодательства, в направлениях:

- административного разграничения;

- финансовой обеспеченности;

- экономической самостоятельности.

Фактором, наиболее, влияющим на территориальное развитие являются вопросы административного разграничения.

В связи с тем, что в законодательстве в должной степени не отражены вопросы функциональных и структурных взаимоотношений как между территориальными уровнями управления, так и внутри структуры органов управления на соответствующей территории важным становится их безотлагательное решение.

Учитывая, что все поселки городского типа и большинство малых городов переведены на принципы местного самоуправления, актуальным становится реализация конституционного принципа разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.

Отсутствие четкого и обоснованного разделения сфер компетенции и ответственности органов управления особенно во взаимоотношениях с вышестоящими инстанциями ограничивают инициативу самих территориальных органов и снижают взаимную ответственность. Ограничение самостоятельности в действиях происходит и в силу того, что по настоящее время действует принцип указания «сверху».

В этих целях необходимо:

- четкое законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти в государстве и уточнение предметов ведения соответствующих территориальных уровней, особенно, между районом и городом (поселком городского типа) как уровнями управления, так и между отдельными органами и должностными лицами;

- отказ от практики применения административных рычагов управления и переход к правовому регулированию и структурному взаимодействию с использованием элементов экономического и политического управления на основе принципа разделения компетенции между всеми уровнями власти;

- активизация формирования устойчивой системы сотрудничества, включая широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия городских, поселковых и иных территориальных органов власти;

- создание условий для формирования собственной внутритерриториальной системы нормативных правовых актов;

- определение механизмов ответственности за неисполнение законодательства Кыргызской Республики, как на местном, так и на национальном уровне, а также ужесточение требований к исполнению должностными лицами собственных законодательно установленных полномочий.

Эффективное административное регулирование, выражающееся в наделении соответствующей компетенцией и обеспечении деятельности системы городских органов и учреждений, непременно создаст условия для дальнейшего территориального развития.

В то же время установление компетенции без реального решения вопросов финансирования и бюджетного регулирования останется не более чем очередной «декларативной» нормой. В настоящее время не менее остро стоит вопрос финансового обеспечения территорий, так как реальная независимость территорий, возможность своими силами решать собственные проблемы не реализуемы до тех пор, пока собственные доходы не позволят содержать местное хозяйство, социальную и культурную сферы. Нынешнюю ситуацию удается “сдерживать” дотированием из республиканского бюджета.

Отсутствие дополнительных финансовых источников, остаточный принцип формирования местных бюджетов, вмешательство вышестоящих инстанций в процедуру формирования и исполнения утвержденных нормативов бюджета являются теми ключевыми проблемами, которые требуют законодательного решения.

При этом необходимо признать, что сегодняшняя модель межбюджетных отношений не может эффективно работать, поскольку в ней не учтен принцип распределения бюджетных полномочий. В связи с этим бюджеты первичного территориального уровня (поселки и города) не могут развиваться самостоятельно, идет постоянное вмешательство вышестоящих уровней управления в компетенцию городских органов власти. Следовательно, необходимо принять меры по оптимальному разграничению и законодательному закреплению не только бюджетных доходов, но и бюджетных полномочий между городами (поселками) и районом, а в целом между всеми территориальными уровнями (центральный, областной, районный и первичный).

Исходя из вышеизложенного, необходимо совершенствовать бюджетное законодательство таким образом, чтобы бюджетное регулирование, позволяло бы формировать сбалансированные минимальные местные бюджеты и постепенно отходить от укоренившейся практики перераспределения доходов и их изъятия сверх утвержденных нормативов.

Кроме того, должны быть выработаны такие условия, которые гарантировали бы финансовую самостоятельность территорий и предоставили возможность средне- и долгосрочного прогнозирования и планирования социально-экономического развития.

Вместе с тем, социально-экономический кризис в государстве, необходимость обслуживания внешних долгов и иные дополнительные издержки государственного бюджета констатируют тенденцию к увеличению расходов. Следовательно, необходимо вести работу по изысканию собственных резервов.

Практика показывает, что большинство территорий имеют внутренние резервы для решения поставленных задач. Однако отсутствие стимулирующих факторов в изыскании внутренних источников и резервов играют соответствующую негативную роль. Положительным моментом может быть разработка и внедрение в практику межбюджетных отношений методик, ориентированных на стимулирование социально-экономического развития.

В связи с этим необходимо законодательное установление и внедрение в практику механизмов долгосрочного закрепления за городами доходных источников местных бюджетов и сохранения за ними средств, образовавшихся в результате превышения доходов над расходами.

Законодательного закрепления, учитывая, что большинство территорий осуществляют деятельность на принципах местного самоуправления, требуют и исполнение отдельных государственных полномочий и решений органов государственной власти, влекущих дополнительные расходы местных бюджетов.

В целом, совершенствование финансово-бюджетного законодательства должно быть направлено на преодоление существующего разрыва между объемом полномочий, закрепленных за городскими органами, и их финансовым и материальным обеспечением.

Однако наряду с необходимостью финансового обеспечения и совершенствования межбюджетных отношений, актуальным становится и предоставление возможностей для расширения и развития экономической самостоятельности соответствующих территорий.

Эта возможность может быть реализована, прежде всего, через решение задач по развитию собственной доходной базы. В свою очередь, решение данной задачи взаимосвязано с налоговым регулированием и необходимостью совершенствования налогового законодательства. Изменения в налоговой политике должны быть направлены на создание условий для оптимизации налоговой базы соответствующих территорий.

Практика свидетельствует, что первичные органы власти лучше собирают налоги (в случае наличия мотивации) особенно так называемые реальные налоги (на сельскохозяйственные земли, аренды, с продаж и услуг и т.д.).

Учитывая данное обстоятельство необходимо:

- дать больше свободы в назначении местных налогов (открытый список) с определенным ограничением их общего объема;

- установить четкое соответствие обязанностей и налоговых прав между соответствующими структурами управления;

- двигаться от фискального характера процесса налогообложения к стимуляции развития и управления им.

Данные меры позволят учесть местные как природно-климатические, так и экономические особенности.

В сложившейся ситуации необходимо отметить и отсутствие условий для самостоятельной экономической деятельности территорий и, как следствие, утрату мотивации к дальнейшему саморазвитию и самоорганизации для решения собственных задач. Реальным местным источником неналоговых доходов городов является коммунальная собственность, умелое управление которой позволяет аккумулировать в бюджете дополнительные финансовые средства.

Вместе с тем, складывается целый комплекс проблем и вопросов социально-экономического характера, начиная от развития малых и средних предприятий на базе объектов коммунальной собственности и завершая урегулированием отношений собственности, земельных отношений.

Прежде всего, эти вопросы не могут развиваться без обеспечения стабильной нормативной правовой базой экономической деятельности, направленной на:

- решение вопросов по погашению долгов, переданных в коммунальную собственность вместе с объектами государственной собственности;

- создание благоприятных условий для предпринимательства, эффективного использования объектов собственности по выполнению работ для населения и оказанию ему услуг;

- создание рынка недвижимости и инвестиционной политики на базе объектов коммунальной собственности;

- передачу земель, находящихся в границах территорий, в городскую собственность, за исключением земельных участков, находящихся в частной собственности или на которых расположены объекты, находящиеся в государственной собственности;

- создание условий для самостоятельного осуществления внешнеэкономической деятельности местными органами.

Таким образом, необходимо правовое регулирование для создания юридических гарантий организационной, финансовой и экономической самостоятельности малых городов и поселков городского типа.

 

 

 

 

 

 

 

Развитие демократических основ городского управления

 

 

            Неотъемлемым условием повышения эффективности городского управления является его демократизация, являющаяся основной движущей силой в преобразовании самой системы управления, ее переходе на принципы саморегулирующейся и самообновляющейся системы.

            Именно демократизация управления ведет к целевой и ценностной переориентации города и создает предпосылки для экономического и социального развития, так как направлена на максимальное использование имеющегося местного потенциала: человеческого, природного, экономического и др.

            Ключевыми понятиями современного управления должны стать ориентиры, как власти, так и общественных институтов на оказание услуг населения, поскольку конечной целью деятельности любой власти должно являться удовлетворение потребностей граждан.

            Поэтому важное место в развитии демократических принципов управления должно стать понятие «социальный заказ».

            Основные черты такого управления, ориентированного непосредственно на человека как не только потребителя, но активного участника всего процесса, а также схему конечного продукта управления при централизованной экономике можно проиллюстрировать следующими схемами.

---

            Такая система организации власти, основанная на приоритете интересов конкретного индивидуума, а не общества или сообщества в целом, требует демократизации управления на всех его уровнях. Таким образом, каждый член местного сообщества должен иметь право и гарантированную возможность формировать демократически избранную власть и, по возможности, как можно большее количество должностных лиц должно избираться.

Это способствует развитию как прямого, так и представительского контроля со стороны граждан за деятельностью органов власти, с помощью которого достигается ряд следующих целей:

- власть понимает, что население ценит и выбирает ее за реальные дела;

- власть действует в интересах местного сообщества;

- действия власти «прозрачны» и понятны населению;

- власть стремиться улучшить свою деятельность, ведет поиск новых подходов к достижению общественного благополучия.

В этом случае имеет смысл говорить о большей эффективности местного самоуправления перед местным государственным управлениям, подразумевая при этом, в первую очередь, исполнительную власть. Так как, передавая в процессе децентрализации власть от центральных органов местным, эту власть необходимо передавать местным структурам только как эффективно действующим органам, что достигается путем повышения подотчетности населению.

Мировая практика выработала многообразные формы демократического управления, среди которых можно выделить следующие:

- выборность местного законодательного органа, должностных лиц исполнительной власти, аудиторов и других контролирующих лиц и органов, судей;

- местные референдумы;

- социальное партнерство;

- открытость проведения заседаний представительного органа и т.д.

Таким образом, следуя общепринятой практике, необходимо расширять подходы к демократизации городского управления, превращая его в гибкий инструмент местной власти, действующей гораздо эффективнее, нежели прямое государственное управление, осуществляемое из центра.

 

 

 

 

Социальная защита населения

 

 

Напряженная социально-экономическая обстановка в городах и поселках в значительной мере обусловлена не только экономической ситуацией, но и тем, что процесс становления новой государственности неоправданно затянулся. В этой связи проявляются различные негативные моменты:

- увеличение преступлений;

- рост влияния различных религиозных конфессий;

- увеличения внешней миграции, что приводит к оттоку квалифицированных работников;

- диспропорции в отношении трудоспособного к нетрудоспособному населению;

 

Недооценка серьезности данных отрицательных явлений, а также отсутствие противодействия им влекут за собой ослабление управляемости, как на территории, так и в стране в целом, развитие конфликтных ситуаций на почве национальных, религиозных и иных особенностей, и как наиболее вероятное следствие увеличение социальной напряженности на соответствующей территории.

Трудности, которые испытывает республика в период реформ, особенно негативно отразились на уязвимых слоях населения. Это пожилые люди, многодетные семьи, безработные, инвалиды, матери-одиночки, несовершеннолетние и т.д.

Основными факторами, влияющими на настроения, как этой категории людей, так и иных групп населения являются:

- слабая социальная защищенность;

- безработица;

- несвоевременная выплата заработных плат, пенсий, пособий и т.д.;

- снижение жизненного уровня;

- увеличение расходов на медицинские, образовательные, коммунальные услуги;

- экономическая нестабильность;

- криминогенная ситуация;

- отсутствие веры в улучшение ситуации.

            Вместе с тем реализация законодательно установленных мер по социальной защите населения превратилось в трудно решаемую социальную задачу. В значительной степени это связано с существующим дефицитом республиканского и местных бюджетов.

В том числе наметившаяся тенденция к увеличению количества социально незащищенных слоев населения, что выражается в неадекватном пропорциональном отношении трудоспособного населения к нетрудоспобному, ложится дополнительным бременем на бюджеты всех уровней.

Следовательно, необходимо перестраивать систему, практикующую то, что только государство без активного участия самого населения может решить социальные проблемы.

            В этой связи необходимо не только развивать существующую сеть социальной защиты, но и разрабатывать новые формы и методы в социальной политике.

            Необходимо в сфере социальной защиты населения рассмотреть меры по:

- инвентаризации принятых программ в социальной сфере, с целью определения их эффективности и актуальности;

- возможности предоставления дополнительных прав местным органам власти по оптимизации стимулирующих мер тем организациям и предприятиям, которые способствуют созданию новых рабочих мест, активизируют попечительскую деятельность и т.д.;

- развитие системы микрокредитования как на индивидуальных, так и на условиях кооперации, используя бизнес-инкубационные и иные образовательные методы, а также различные формы поощрения;

- аккумулирование средств от отчислений в социальный фонд, занятость и т.д. на местах;

- усиление контроля и ответственности по адресной социальной деятельности.

 

 

 

Правопорядок и общественная безопасность

 

 

Немаловажным фактором для развития территорий является стабильность и общественная безопасность, соблюдение определенных гарантированных прав юридических и физических лиц.

Отсутствие стабильной обстановки на территории, большое количество правонарушений ведет к тому, что территории не смогут развиваться даже при самых хороших предоставленных возможностях.

Это связано с тем, что благоприятные условия для экономического развития и широкие права местных органов в области финансово-экономической самостоятельности не встретят понимания и поддержки у экономически активных слоев населения и не будут способствовать привлечению иностранных инвестиций, ввиду отсутствия гарантий со стороны местных органов власти по обеспечению общественной и личной безопасности.

Факторы, влияющие на общественную безопасность:

В этой связи заслуживает внимания то обстоятельство, что общественная безопасность может быть обеспечена не только государственными структурами, но и органами самоуправления, которым предоставлено право по созданию муниципальной милиции. В свое время данным правом воспользовался город Бишкек и опыт по созданию муниципальной милиции уже имеется. В этой связи заслуживает внимание его изучение и распространение на соответствующие территории.

Основной сферой компетенции муниципальной милиции должна стать охрана общественного порядка через проведение профилактических мер по предупреждению правонарушений, борьба с административными правонарушениями, в том числе с нарушениями правовых актов органов местного самоуправления, а также с правонарушениями, отнесенными к компетенции судов аксакалов.

Представляется, что ключевой фигурой муниципальной милиции должен стать участковый инспектор, возможно избираемый (по примеру судов аксакалов) населением в рамках территориальных общественных органов самоуправления (отдельных кварталов, микрорайонов и т.д.), входящих в структуру территории.

Профессионально подготовленный и облеченный доверием избирателей участковый инспектор, возглавляющий территориальный участок муниципальной милиции и имеющий в подчинении штат сотрудников, мог бы наряду с судами аксакалов способствовать сохранению общественной безопасности на подведомственной территории. Вместе с тем мог бы стать тем недостающим звеном, которое позволит гражданам наконец-то жить спокойно, а в целом территориям осуществлять собственные экономические проекты и эффективнее развиваться.

В результате местную милицию удастся приблизить к населению, полнее учитывать его интересы, исторические и другие традиции, установить тесную зависимость должностных лиц муниципальной милиции от населения, выраженную непосредственно и через органы местного самоуправления. В тоже время муниципальные органы охраны правопорядка, вооруженные силой самоуправляющегося населения, будут результативнее в своих действиях.

Однако данная идея сможет получить развитие только тогда, когда муниципальная милиция будет достаточно финансироваться. Представляется, что муниципальная милиция должна содержаться за счет местных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансирование государственных полномочий, делегированных на первичный уровень). Вместе с тем необходимо применять дополнительные финансовые стимулы и иные условия, чтобы данные структуры стали привлекательными для работы в них профессионалов и чтобы в этих структурах не было сильной текучести кадров.

В том числе в структуру муниципальных органов охраны правопорядка могли бы войти добровольные народные дружины (ДНД), кырк-чоро и иные органы.

Неотъемлемым условием для создания определенной безопасности является участие и поддержка самого населения. Без их активной роли в укреплении правопорядка и профилактике правонарушений на территории создать обстановку спокойствия представляется достаточно трудным. В этой связи необходимо шире привлекать жителей кварталов, микрорайонов к работе по своевременному оповещению правоохранительных структур о состоявшихся и планируемых правонарушениях и преступлениях путем определенного стимулирования такой деятельности.

 

 

 

Экологическая безопасность

 

 

При оценке экологической ситуации в малых городах и поселках городского типа следует выделить два фактора, определяющего степень экологического риска:

- антропогенное воздействие на окружающую среду;

- природные катаклизмы.

Причем, как показывают исследования, зачастую эти два фактора не только взаимосвязаны, но взаимообусловлены.

Практически вся антропогенная нагрузка приходится на города и поселки городского типа. Это обстоятельство, а также неразумная хозяйственная деятельность, явившаяся следствием ресурсно-затратной, административной экономики, серьезно ухудшили экологическое состояние на городских территориях и, в целом, по республике и по ряду индикаторов оно характеризуется кризисными явлениями, грозящими перерасти в необратимые процессы.

            Так, уничтожение городской флоры и фауны часто приводит к различным стихийным бедствиям, таким как паводки, сели, оползни и др., непосредственно влияющим на жизнедеятельность человека.

Неблагоприятную в целом экологическую обстановку на соответствующих территориях усугубляют экономические проблемы, провоцирующие население на интенсивное использование природных ресурсов (загрязнение и уничтожение окружающей среды и т.д.), приводящее, по принципу замкнутого круга, к еще большему ухудшению экологической обстановки.

Учитывая эту взаимосвязь населенным пунктам следует добиваться создания экосбалансированных систем и переходить к долгосрочному экологически ориентированному городскому планированию.

В связи с этим в каждом городе и поселке следует сформировать банк основных экологических проблем и построить алгоритм их решения.

           

Основными проблемами экологического характера, которые сегодня существуют в городах, отражены в нижестоящей таблице, как и возможные пути их решения.

 

Проблема	Решение
Выбросы газов в атмосферу (производства, индивидуальные домостроения, автотранспортные средства)	Разработка экологически чистых технологий производства. Создание защитных зеленых полос
Сливы в водоемы и почву	Очистные сооружения
Твердые отходы производства	Утилизация и захоронение отходов
Радиоактивные отходы	Укрепление хвостохранилищ, переработка отходов
Мусор	Мусороперерабатывающие системы. Службы уборки мусора
Техногенное воздействие на городскую флору и фауну	Ужесточение требований в законодательстве

 

            Вместе с тем, решение данных проблем тесно связано с экономическим состоянием территорий, которое в настоящее время не достаточно эффективно развито.

            Улучшение экологической ситуации, в целом, является государственной задачей, в то же время местные органы власти должны совместно с государственными и общественными структурами наладить систему экологического мониторинга, которая ложилась бы в основу государственной экологической политики

 

 

 

Преодоление внутренней изоляции и развитие информационных технологий

 

 

Уровень развития информатизации характеризует в современном мире уровень развития государства. Без мощной информационной инфраструктуры невозможно создать современный цивилизованный рынок товаров и услуг, обеспечить решение задач социальной сферы, войти в мировое сообщество в качестве полноценного партнера.

В настоящее время весь мир переживает переход общества в новую для него глобальную историческую эпоху – информационную. В среднем, уже почти половина рабочих мест, так или иначе, связана с информационными технологиями. Смена поколений информационных вычислительных средств происходит практически ежегодно, а через несколько лет человечество столкнется с производством нового поколения компьютеров, в связи с чем произойдет качественный скачок информационных технологий.

В связи с этим важное место в стратегии развития города должно занять ускорение процесса внедрения высоких технологий передачи и обработки информации, расширения информационного рынка, комплексного развития информационной инфраструктуры, преодоления внутренней изоляции.

Эти процессы необходимы, поскольку они дают возможность значительно повысить эффективность управления городским хозяйством и качественно улучшить инвестиционный потенциал столичного города.

С помощью новейших информационных технологий можно не только наладить эффективную систему управления, но и получить возможность управлять на любом расстоянии, а также создать систему продвижения своего товара, информации или услуги с помощью интернет-технологий. При этом производители получают возможность найти своего покупателя, не неся капитальных затрат на создание собственных сетей продвижения

Кроме того, городским властям следует помнить, что иностранные инвесторы, определяя перспективы вложения средств в развитие экономики, в качестве одного из основных индикаторов применяют использование в конкретном производстве новых информационных технологий, качество местных специалистов этой области.

Развитие информационных технологий практически дают для производителей неограниченные возможности. Руководители предприятий и организаций через стандартный Web-браузер могут не только собирать информацию о состоянии дел в нескольких территориально-разобщенных подразделениях, но и осуществлять управление подразделением из любой точки мира в реальном масштабе времени.

Наиболее интересным следствием внедрения новых телекоммуникационных технологий является не простое распространение информации, но резкое усиление внутригородских и международных коммуникаций и локально-ориентированных проектов. Это бы позволило городам республики преодолеть внутреннюю изоляцию и успешнее решать городские проблемы путем расширения экономических возможностей. В современном мире глобальные средства используются, прежде всего, для поиска информации и эффективного представления города в республике и за рубежом.

Построение перспективной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры должно создаваться на основе развития Общегородской информационной системы (ОИС). На этом этапе определяются пути совершенствования совокупности организационных, технических, программных и информационных средств, необходимых для успешного формирования информационно-телекоммуникационной инфраструктуры города. Основной целью при этом является создание основы для развития (в том числе саморазвития) информационных ресурсов города.

В настоящее время существует инфраструктура, которая будет использоваться еще длительное время. В то же время реализуется большое число проектов, направленных на модернизацию существующих и создание новых сетей связи. В этой ситуации важно определить наиболее перспективный путь перехода к новой инфраструктуре, в первую очередь, в связи с необходимостью развития Общегородской информационной системы (ОИС).

 

 

 

 

Механизмы выполнения и источники финансирования программы

 

 

Анализ реализации ранее принятых программ развития малых городов и поселков городского типа показывает, что большинство мероприятий не выполняется или выполняется не в полном объеме. Главной причиной низкой эффективности этих программ является недостаточное финансирование. Учитывая общий дефицит государственного бюджета, следует предположить, что если и новая программа развития малых городов и поселков городского типа будет построена по распределительному финансовому принципу, то успех ее выполнения находится под сомнением.

            В связи с этим следует коренным образом пересмотреть механизмы выполнения программы, добиваться их переориентации на принцип мобилизации и концентрации внутреннего потенциала.

            В качестве механизма выполнения и финансирования программ развития данных населенных пунктов можно выделить четыре основных направления.

 

            Первое. Финансирование из государственного бюджета. Государственная среднесрочная концепция развития малых городов и поселков городского типа должна содержать перечень основных направлений республиканского финансирования городских программ, определить очередность этого финансирования по конкретным объектам, осуществить рациональное и адекватное распределение имеющихся финансовых средств.

 

            Второе. Применение методов экономического стимулирования городского развития. Это предполагает рассмотрение на правительственном уровне возможности введение некоторых налоговых льгот, а также использование другого финансового инструментария.

            В перспективе аналогичные методы могут быть рассмотрены в качестве стимулирования развития и на местном уровне. Это связано с предполагаемым введением налога на недвижимое имущество, плательщиками которого будут являться не только физические, но и юридические лица. То есть по отношению к производителям этот налог будет стимулировать использование производственных площадей. В отдельных случаях, с учетом имеющихся бизнес-планов, местным властям и советам по экономическому развитию можно будет рассматривать об использовании гибкой системы налогообложения с целью развития производства.

 

            Третье. Ориентация на развитие малых городов и поселков городского типа различных международных программ и проектов. Этот подход предполагает вовлечение в процесс поиска инвесторов различных общественных организаций, заинтересованных в выполнении программ.

 

            Четвертое. Мобилизация внутреннего потенциала городских сообществ. В каждом городе и поселке городского типа следует разработать местную программу. Причем, в отличие от программ развития старого типа, разработку и выполнение этих программ следует осуществлять путем установления социального партнерства между государством, органами местного самоуправления, общественным и частным секторами. Это предполагает включение в состав рабочих групп и групп реализации программ местного экономического и инфраструктурного развития, помимо государственных и муниципальных должностных лиц, местных предпринимателей, представителей общественных организаций и органов территориального общественного самоуправления. Целесообразно также создать из числа этих лиц советы по местному экономическому развитию, которые будут стремиться к выполнению этих программ. Данное направление является ключевым в деле развития малых городов и может существенно изменить представление о движущих силах выполнения программы.

 

 

Обобщенно приоритеты развития малых городов и поселков городского типа, а также участников этого процесса можно представить матрицей Вульфенсона.

 

           

 

 

            Для успешной реализации Государственной среднесрочной концепции развития городов и поселков городского типа необходимо изменить подход к развитию городов, отказавшись от старого распределительного бюджетного принципа, свойственного централизованной системе управления.

Города должны развиваться как самодостаточные, самосбалансированные сущности на принципах финансовой автономии.

            При этом следует в среднесрочной перспективе необходимо осуществить ряд конкретных шагов.

           

Первое. Определить перечень необходимых городам административных полномочий и осуществить их передачу.

           

Второе. Расширить полномочия городских представительных органов, включая функции определения стратегии развития населенного пункта и реального контроля за исполнительной властью.

 

            Третье. Расширить налоговую базу местных бюджетов первичного территориального уровня, ввести в практику установление долгосрочных стабильных нормативов отчислений, внеся соответствующие поправки в законодательство по финансово-бюджетным основам.

 

            Четвертое. Свести до необходимого минимума практику регулирования разметов местных бюджетов со стороны центральных финансовых органов, а также финансовых органов бюджетов вышестоящего территориального уровня.

 

            Пятое. Активизировать местную экономическую инициативу на городском уровне, повсеместно создавая советы местного экономического развития и фонды поддержки предпринимательства.

 

            Шестое. Разработать в городах матрицы городского развития и на их основе – программы городского развития.