ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И ТЕХНОЛОГИЙ

 

 

 

НАЦИОНАЛЬНАЯ КОНЦЕПЦИЯ

 

РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

НА 2002-2010 ГОДЫ

 

(ПРОЕКТ)

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение

 

1. Контекст проблемы

1.1. Причины реформирования системы территориального управления

1.2. Международный опыт развития местного самоуправления

1.3. Основная идея концепции

 

2. Современное состояние территориального управления в Кыргызстане

2.1. Организационные преобразования

2.2. Перераспределение полномочий между уровнями управления

2.3. Демократические преобразования в системе местного управления

2.4. Муниципальные финансы и бюджетный процесс

2.5. Экономические основы местного самоуправления

2.6. Правовое обеспечение реформы

2.7. Информационное обеспечение и коммуникативное взаимодействие системы местного самоуправления

2.8. Практика подготовки муниципальных кадров

 

3. Основные направления децентрализации и демократизации управления в Кыргызской Республике

3.1. Создание устойчивой и развивающейся системы

3.2. Целевые приоритеты местного самоуправления

3.3. Децентрализация властных полномочий и функций управления

3.4. Варианты организационных моделей системы территориального устройства

3.5. Финансовая децентрализация

3.6. Основы муниципального хозяйствования

3.7. Разработка эффективного законодательства

3.8. Демократизация и транспарентность управления

3.9. Местное экономическое развитие (институты, ресурсные центры, «точки роста»)

3.10. Социальная мобилизация

3.11. Государственные гарантии законности при осуществлении местного самоуправления

3.12. Развитие коммуникативного пространства и межмуниципальной кооперации

3.13. Внедрение новых информационных технологий

3.14. Профессионализация управления и развитие муниципальной службы

3.15. Ассоциации и объединения местных сообществ

 

4. Матрица реализации Национальной концепции

 

 

Национальная концепция

развития местного самоуправления

в Кыргызской Республике на 2002-2010 годы

 

 

Введение

 

            С момента обретения государственной независимости Кыргызстан провозгласил курс на осуществление экономических и демократических реформ, повышение эффективности государственного управления. Особое место во всех преобразованиях заняла реформа местного самоуправления.

C 1995 по 2001 год на принципы местного самоуправления были переведены населенные пункты республики, в 2001 году была введена выборность руководителей местного самоуправления, а принятый 12 января 2002 года новый Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» законодательно закрепил осуществленные организационные изменения и создал правовые предпосылки для дальнейшей децентрализации власти.

            В результате сегодня мы подошли к такому этапу, когда необходимо наметить дальнейшие пути развития местного самоуправления, определив долгосрочную стратегию реформы, в которой было бы изложено системное видение конечных целей реформы, описывались направления и формы децентрализации и демократизации общественно-государственного управления.

Настоящая концепция является документом, в котором на основе анализа хода реформы местного самоуправления в нашей республике и международного опыта децентрализации власти предлагаются пути совершенствования системы организации местной власти в Кыргызстане.

           

В концепции используются следующие понятия и термины:

            местное самоуправление – право и действительная способность местных сообществ управлять значительной частью дел местного значения под свою ответственность и в рамках закона;

            местное сообщество – население, постоянно проживающее в городе, поселке, аиле, связанное между собой общими территориальными интересами. Местные сообщества являются единственным источником местного самоуправления;

            муниципалитет – административно-территориальная единица, управление в которой осуществляется на принципах местного самоуправления. К муниципалитетам относятся самоуправляемые городские и сельские населенные пункты республики, в которых сформированы органы местного самоуправления, введена выборность должностных лиц самоуправления, определены полномочия, структура и штаты органов управления, имеется самостоятельный бюджет, а принимаемые местным самоуправлением решения имеют силу законодательного акта на соответствующей территории;

матричная модель управления – система управления, при которой коммуникативное взаимодействие между различными уровнями территориального управления осуществляется по «многоканальной» схеме: «сверху-вниз», «снизу-вверх» и по горизонтали;

            горизонтальное управление – практика управления, при которой административный контроль «сверху» заменяется на демократический контроль, осуществляемый на основе создаваемых по территориальному признаку представительных органов самоуправления, а также на прямую подотчетность населению;

            вертикальное управление – практика централизованного государственного управления, при которой контроль за деятельностью нижних уровней власти осуществляется вышестоящими органами управления;

            децентрализация власти – процесс передачи властных полномочий, материально-технических, финансовых и иных ресурсов от центральных – местным органам управления. Децентрализация может осуществляться как в форме деконцентрации власти, то есть перераспределения полномочий внутри системы государственной власти (от центральных органов – местным), так и в форме деволюции или передачи полномочий от государственных органов управления – автономно функционирующим и формируемым демократическим путем органам местного самоуправления. По характеру передаваемых полномочий различают политическую, административную (функциональную) и финансовую децентрализацию;

            услуга – функция, осуществляемая органами власти для хозяйственно-бытового, социально-культурного обслуживания населения, обеспечения правопорядка, создания условий для жизнедеятельности людей. Оказание услуг населению – основная задача органов государственной власти и местного самоуправления;

            общественная политика – технология подготовки и принятия политических решений на основе учета интересов различных секторов гражданского общества.

 

 

1. Контекст проблемы

 

1.1. Причины реформирования системы территориального управления

 

            Мировая практика государственного управления свидетельствует о том, что вопросы местного значения эффективнее решаются на началах местного самоуправления, так как, во-первых, местные органы власти лучше осведомлены о реальном положении дел «внизу», и могут оперативно принимать решения, не согласовывая это бесчисленное множество раз с высшими «эшелонами» власти, а во-вторых, при этом появляется возможность для создания «обратной связи» с населением.

            Замена административного контроля «сверху» за деятельностью местных органов власти на демократический контроль «снизу» делает эту форму общественно-государственного устройства не только более привлекательной, но и более эффективной, так как регулирование деятельности органов местного самоуправления и отдельных должностных лиц осуществляется самим населением, являющимся получателем услуг, и, следовательно, заинтересованным в их качестве.

            На смену централизованной плановой экономике, при которой государство брало на себя роль социального дистрибьютера, перераспределяющего совокупный общественный продукт, приходит новая система устройства власти, служащая для выполнения социальных заказов, оказания необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения услуг.

            Это обстоятельство и обусловило то, что Кыргызстан в качестве одного из главных приоритетов государственного строительства провозгласил необходимость укрепления местного самоуправления, а Конституцией республики установлено разграничение полномочий государственной власти и местного самоуправления.

 

 

1.2. Международный опыт развития местного самоуправления

 

            В мире существует большое количество моделей децентрализованного управления, и Кыргызстан, приступив в 1991 году к реформированию системы местной власти, вынужден был либо выбрать одну из апробированных в мире схем, либо выработать свою оригинальную национальную модель.

            Используемые в практике территориального управления модели различаются по тому признаку, насколько территориальный уровень управления свободен от центральной власти принимать политические решения и обладает для этого необходимыми ресурсами.

            Идеальной автономной моделью местного самоуправления является система с горизонтальным управлением, при которой каждый территориальный уровень власти обладает собственной, исключительной компетенцией, не пересекающейся по кругу полномочий и обязанностей с вышестоящими уровнями управления.

При такой системе управления контроль за деятельностью местной власти осуществляют не верхние уровни управления, а население - либо непосредственно путем референдумов, выборов и других форм прямой демократии, либо через избираемые прямым голосованием представительные органы и должностных лиц. В этом случае центральные органы исполнительной власти – министерства, административные ведомства – в основном выполняют функции методического, прогнозного и аналитического свойства, а их решения носят для нижестоящих структур рекомендательный характер.

            В то же время нигде в мире не существует полностью горизонтального управления. И даже в максимально приближенных к такой схеме территориального устройства Соединенных Штатах Америки имеется некоторое государственное регулирование деятельности органов власти штатов, графств и городов со стороны министерств и ведомств, которое осуществляется косвенным образом: путем финансирования или софинансирования различных национальных программ.

            Примером вертикального управления является так называемая интегрированная советская система местного самоуправления, при которой важнейшие политические решения принимались на верхнем «этаже» власти, а затем передавались по «одноканальной» схеме по всей вертикали территориального управления.

            Матричная схема управления предполагает взаимодействие властей как по вертикали, так и по горизонтали, давая звеньям управления возможность «многоканального» взаимодействия. При этом большое значение приобретает горизонтальное взаимодействие: между подразделениями внутри одной структуры управления, между различными автономными уровнями управления (межмуниципальная кооперация).

            В силу этого выделяют четыре системы местного управления:

            англосаксонская модель;

            французская или наполеоновская модель;

            германская или смешанная модель;

            советская интегрированная модель.

            Англосаксонская модель предполагает наличие у муниципалитетов определенной свободы действий, при которой на местах отсутствуют специально уполномоченные государственные лица, осуществляющие руководство исполнительными структурами власти, а управление строится с преобладанием признаков горизонтального управления. Этот тип управления распространен в англоязычных странах: Великобритании, Соединенных Штатах Америки, Канаде, Австралии и т.д.

            Французская модель предполагает наличие на местах государственного должностного лица, осуществляющего координацию деятельности государственных служб. Зачастую такие государственные чиновники вправе контролировать деятельность органов местного самоуправления. При этой схеме управления одновременно действует вертикаль государственного управления, а также система горизонтального децентрализованного управления, занимающегося решением вопросов жизнеобеспечения территории. Элементы французской модели применяются во Франции, в скандинавских странах, странах Латинской Америки и т.д.

            Германская модель соединяет черты обеих вышеперечисленных моделей. Так, в Германии и Австрии одновременно существует территориальное управление в форме муниципалитетов, а также правительственные округа, не имеющие выборных органов власти. Параллельно с этим в Германии законодательно обеспечено право общин вступать во взаимодействие по горизонтали, образуя различные муниципальные межобщинные союзы для осуществления совместного управления. Для руководства такими агломерациями общин допускается приглашать одного управляющего, что значительно экономит средства на содержание аппарата управления.

            Все три модели, в той или иной степени, соединяют в себе элементы матричной, вертикальной и горизонтальной модели управления.

            Советская интегрированная модель – эта система территориального управления, основанная преимущественно на вертикальном управлении.

            В плане разнообразия форм осуществления местного самоуправления в мире используется другая классификация:

            децентрализованная модель в странах с федеративным государственным устройством;

децентрализованная модель в странах с унитарным государственным устройством.

            При этом первая модель предполагает свободу муниципалитетов самим определять форму устройства своих органов и схему управления. В странах с такой моделью на городском уровне существует несколько разных схем управления: «сильный мэр – слабый совет», «слабый мэр – сильный совет», «совет – управляющий», «комиссия», «комиссия-управляющий».

Вторая модель предполагает унифицированную по всей стране форму местного самоуправления, устанавливаемую республиканским законодательством.

            Не менее разнообразны и модели межбюджетных отношений между различными территориальными уровнями управления и центральной властью, которых насчитывается пять: американская, китайская, канадская, германская и советская.

            При американской системе межбюджетных отношений каждый уровень управления правомочен устанавливать, вводить и собирать собственные виды налогов и сборов.

            Канадская модель предполагает как наличие собственных местных налогов, так и общих республиканских налогов, поступления от которых распределяются между центром и регионами.

            Германская модель основывается на общих налогах, которые распределяются между всеми уровнями управления.

            Китайская схема межбюджетных отношений предполагает, что все налоги собираются региональными и местными властями, которые затем производят отчисления в центральный бюджет по установленным свыше нормативам.

            Советская модель, близкая по духу с китайской, предполагает схему, по которой верхние «этажи» власти устанавливают для нижестоящих нормативы отчислений в местный бюджет.

 

 

1.3. Основная идея концепции

 

            Основной идеей концепции является концепция устойчивого муниципалитета, в котором реализованы основные принципы кыргызского местного самоуправления: саморегулирование, самофинансирование, самообеспечение.

            Для создания такой системы власти потребуется следующие преобразования:

            функциональная реформа;

            структурные преобразования;

            организационные преобразования;

            демократизация управления;

            финансовая децентрализация;

            профессионализация местного самоуправления.

 

            Функциональная реформа.

 

Устойчивые муниципалитеты обладают собственной функциональной компетенцией, установленной в законодательном порядке. Пересечение компетенции с другими уровнями управления возможно лишь в случаях, когда выполнение властных полномочий затрагивает национальные интересы, связано с обеспечением безопасности граждан, соблюдением государственных стандартов в социальной и других сферах либо тогда, когда нижестоящие органы самоуправления не в силах самостоятельно эффективно выполнять возложенные на них задачи.

В связи с этим предстоит разграничить функции между территориальными уровнями управления. При этом разграничение функций следует начинать с уровней управления, напрямую «работающих» с муниципалитетами, в направлении исключения из практики их деятельности элементов дублирования и параллелизма.

 

            Структурные преобразования.

 

            Создание устойчивых муниципалитетов, вероятно, потребует укрупнения территорий отдельных муниципалитетов для того, чтобы, по возможности, налоговый потенциал укрупненных самоуправляемых территорий был соизмерим с бюджетными потребностями, а усиление полномочий муниципалитетов вызовет необходимость реформы административно-территориального деления республики.

 

            Организационные преобразования.

 

            Устойчивый муниципалитет – это, прежде всего, организационная субстанция, действующая по принципам «сдержек и противовесов». Для достижения этой цели должна быть продолжена работа по перераспределению полномочий внутри управленческой системы, расширению полномочий представительного органа самоуправления в качестве выборного органа, выражающего волю избирателей и на этом основании определяющего направления развития территории и контролирующего действия исполнительных органов.

В случае, если в муниципалитетах будет создана функционально сбалансированная система органов управления, в дальнейшем можно будет говорить о необходимости расширения компетенции местного самоуправления. Если же напротив практика покажет, что механизм «сдержек и противовесов» внутри муниципалитетов не заработает, необходимо будет сохранять государственный контроль за их деятельностью.

Напрямую с этим аспектом реформы связана необходимость в демократизации системы управления, повышения ее прозрачности и открытости.

 

            Финансовая децентрализация.

 

            В ближайшие годы предстоит осуществить финансовую децентрализацию и выбрать концептуальную модель межбюджетных отношений. Недопустимо, когда в системе местного управления проводятся организационные преобразования, а в сфере муниципальных финансов продолжает действовать централизованная система межбюджетных отношений.

 

            Профессионализация местного самоуправления.

 

            Реформирование муниципального управления должно происходить и в направлении повышения профессионализма работников органов местного самоуправления. Это является залогом успешной деятельности всей системы местного самоуправления.

 

 

2. Современное состояние территориального управления в Кыргызстане

 

2.1. Организационные преобразования

 

Вплоть до 2002 года основной упор в реформаторской деятельности делался на организационных преобразованиях, затронувших первичный территориальный уровень: города, поселки и аилы.

            В 1995 году на принципы местного самоуправления была переведена столица республики – город Бишкек, где городская государственная администрация была преобразована в мэрию – исполнительно-распорядительный орган самоуправления, а местную нормотворческую деятельность в себе сосредоточил городской кенеш, утверждающий городской бюджет, стратегию развития города, принимающий постановления, обязательные для исполнения на территории города, контролирующий деятельность мэрии.

            В 1996 году реформа была осуществлена в сельских населенных пунктах: представительную власть в поселках и аилах осуществляют соответствующие местные кенеши, а исполнительно-распорядительные функции выполняют сельские управы – айыл окмоту.

            С 1998 по 2001 год на принципы местного самоуправления были переведены 12 городов районного значения, где управление строится по схеме: «глава города - городской кенеш».

            В 2001 году преобразования затронули систему организации управления в городах областного значения, где по образу модели местного самоуправления, установленной в 1995 году для столицы республики, были упразднены городские государственные администрации и созданы мэрии.

            Преобразования, однако, не коснулись вертикали государственного управления, в связи с чем на местах сохранилась практика двойного функционального подчинения государственных служб: с одной стороны, министерствам и ведомствам, с другой – местным органам власти.

Такая ситуация вызывает постоянные споры между главами муниципалитетов и республиканских органов государственной власти в отношении кадровых полномочий по назначению руководителей территориальных структур исполнительной власти.

            Организация власти в районах и областях строится по двойственному принципу: представительную власть в этих административно-территориальных единицах осуществляют выборные органы местного самоуправления - районные и областные кенеши, а исполнительную выполняют органы государственной власти - районные и областные государственные администрации. При этом главную роль в осуществлении властных полномочий играют местные государственные администрации, сосредотачивающие в себе материально-технические, финансовые и административные ресурсы.

Все это не позволяет охарактеризовать систему управления в городских и сельских муниципалитетах как развитое децентрализованное управление или горизонтальное управление, а также как матричное управление, так как взаимодействие между муниципалитетами и органами государственной власти по-прежнему осуществляется по «одноканальной» схеме.

 

 

2.2. Перераспределение полномочий между уровнями управления

 

            Осуществляемые изменения в организационной схеме управления на первичном территориальном уровне, важнейшим из которых является введение выборности глав местного самоуправления, вызывает необходимость перераспределения полномочий между всеми уровнями местной власти: область, район, город, сельский населенный пункт.

В ходе реформы к городам, поселкам и аилам постепенно перетекают некотрые полномочия от вышестоящих уровней управления, хотя до сих пор отношения между областями, районами и муниципалитетами стоятся по принципу: «вышестоящий уровень – нижестоящий уровень».

Формально муниципалитеты ответственны перед местными государственными администрациями только по исполнению делегированных государственных полномочий, но в отсутствии четкого определения объема и характера этих полномочий органы местного самоуправления первичного территориального уровня практически полностью подконтрольны областным и районным государственным администрациям.

С другой стороны, также идет «перетягивание канатов» между областью и районом в отношении исполнения национальных программ, актов главы государства, постановлений Правительства. Часто бывает так, что область и район параллельно выполняют одну и ту же работу, либо указания из центра идут одновременно району и области, при этом дополнительно область дает району аналогичные указания по исполнению тех же самых актов.

Это касается не только областных и районных государственных администраций, но и областных и районных подразделений министерств и ведомств, которые обладая зеркально адекватной территориальной структурой, прямо копируют действия друг друга. Такое положение вещей вполне устраивает министерства и административные ведомства, которым легче давать указания небольшому количеству областных управлений, нежели напрямую работать с многочисленными районными структурами. Но объективно это ведет к снижению эффективности управления, искажению функций, снижению инициативности государственных служащих, затягиванию сроков исполнения работ.

            Все это требует не просто перераспределения функций, упразднения устаревших регулятивных функций, введения новых функций и т.д., а коренного изменения системы территориального управления как в плане переоформления компетенции, так и осуществления реформы административно-территориального деления.

 

 

2.3. Демократические преобразования в системе местного управления

 

            Анализ ситуации с развитием местного самоуправления в некоторых республиках постсоветского пространства говорит о том, что реформа территориального управления в этих странах, в основном, шла по пути децентрализации полномочий, перераспределения функций власти, финансов, собственности, административных ресурсов.

            В то же время передача власти на места может быть оправданной лишь при условии хорошо сформированной, «зрелой» оргстуктуры, основанной на действии встроенного в систему местной власти механизма «сдержек и противовесов», внедрения коллективного демократического контроля за единоначалием избранных муниципальных чиновников.

            Данная проблема становится все более актуальной и в Кыргызстане с введением всеобщей выборности глав муниципалитетов.

            Поэтому в 1999 году, еще до введения местного самоуправления в городах областного значения, а также выборности мэров городов областного значения, глав местного самоуправления городов районного значения, поселков и аилов, в Концепции развития местного самоуправления на 1999-2001 годы была подчеркнута необходимость усиления полномочий местных кенешей.

            Этот путь ведет к созданию в самоуправляемых городах, поселках и аилах сбалансированной системы власти, основанной на демократическом контроле со стороны представительных органов самоуправления за деятельностью исполнительной власти, что, со временем, даст возможность постепенно ослаблять вертикальный государственный контроль, заменяя его на горизонтальный демократический противовес.

            Однако для того, чтобы такая система заработала, необходим не только сильный представительский контроль за деятельностью исполнительной власти, но и непосредственный контроль со стороны населения за деятельностью как исполнительной, так и представительной власти, а также другие формы повседневной демократии. Ведь местное самоуправление осуществляется местными сообществами и предполагает их неразрывную связь с формируемыми на демократической основе органами власти.

            В этом направлении в республике осуществляется попытка центральных властей внедрить институт народного курултая, с помощью которого население могло бы в какой-то степени воздействовать на деятельность местного самоуправления в целом.

Но курултай, не являясь органом власти, не правомочен по-настоящему контролировать мэров, глав городов, поселков, аилов и местный кенеш, и вправе только давать рекомендации действиям муниципальных должностных лиц и органов управления. Собираемые от случая к случаю, народные курултаи могут лишь периодически требовать отчета от власти, а делегаты курултая практически не имеют правовой защиты от власти, так как механизм их выдвижения и отзыва, а также персональный состав целиком регулируются главой местного самоуправления.

            Поэтому основным контролирующим представительным органом местного самоуправления остается местный кенеш, механизм избрания депутатов которого регулируется исключительно законодательством.

            К сожалению, несмотря на законодательное требование, и вопреки международной практике, сессии местных кенешей до сих пор проводятся закрыто, и на них может попасть ограниченное число людей. Причиной этого является не только отсутствие демократических традиций, но и скудные технические возможности, отсутствие в распоряжении местных кенешей просторных помещений, способных вместить членов городских и сельских сообществ, желающих присутствовать на сессии и задать своим избранникам вопросы.

Такая ситуация ведет к тому, что власть (как представительная, так и исполнительная) продолжает оставаться непрозрачной для населения. По этой причине население до конца не понимает суть власти и не ощущает то, что именно оно является источником государственной власти и местного самоуправления. С другой стороны, при таком положении и сама власть до сих пор не осознала, что целью ее деятельности является оказание услуг населению.

 

 

2.4. Муниципальные финансы и бюджетный процесс

 

            За годы реформы местного самоуправления наименьшие успехи были достигнуты в сфере финансовой децентрализации, а область муниципальных финансов продолжает оставаться одним из самых централизованных компонентов местного самоуправления.

            В Кыргызстане по прежнему практикуется установление нормативов отчислений в местный бюджет по советской системе: каждый вышестоящий уровень управления устанавливает нормативы отчислений для нижестоящего уровня по своему усмотрению, которые, к тому же, могут ежегодно пересматриваться в зависимости от выполнения планов по сбору налогов.

Особенно от этого страдают органы самоуправления первичного территориального уровня, которым достается крайне незначительная доля в общем объеме бюджетов всех территориальных уровней. Местные бюджеты первичного уровня не имеют значительных закрепленных собственных источников отчислений, а ставки наиболее крупного из местных налогов – земельного налога – также устанавливаются по цепочке «сверху–вниз».

Областные, городские и районные кенеши утверждают нормативы отчислений от налога на прибыль, акцизного налога на внутреннюю (местную) продукцию, подоходного налога с физических лиц и других общегосударственных доходов, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики, в соответствующие бюджеты кенешей нижестоящего территориального уровня, суммы категориальных, выравнивающих и стимулирующих (долевых) грантов, выделяемых кенешами вышестоящего территориального уровня для кенешей нижестоящего территориального уровня. При этом районы оставляют за собой наиболее легко собираемые налоги и сборы, а трудно собираемые отдают на первичный территориальный уровень.

            Доля же местных налогов и сборов, вводимых самими местными кенешами, минимальна.

Согласно Налоговому кодексу к местным налогам и сборам, которые вводятся самими местными кенешами, причисляются 16 видом платежей, но из этого перечня налогов далеко не все «работают» даже в условиях города, а в сельской местности фискальные органы собирают от силы два-три вида, что практически не влияет на размер местного бюджета.

Более того, данные Национального статистического комитета свидетельствуют о том, что за последние десять лет финансовые возможности местных органов власти не только не увеличились, но даже уменьшились.

 

Доходы

республиканского и местного бюджетов Кыргызской Республики за 1991-2000 гг., млн. сомов

 

Вид бюджета	1991 г.	1992 г.	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.	1999 г.	2000 г.
Государственный	17,7	128,1	847,9	1891,2	2745,9	3933,1	5090,3	6262,7	8091,5	10029,1
Республиканский	11,1	68,6	450,3	910,3	1464,8	2551,6	4073,9	5090,6	6713,7	8398,4
Местный	6,7	59,5	397,6	980,9	1406,3	1628,4	2113,2	2388,5	2826,6	3356,0
Соотношение размеров доходов республиканского и местного бюджета	1,66	1,15	1,13	0,93	1,04	1,57	1,93	2,09	2,38	2,5

 

 

Причем до проведения активной реформы самоуправления, начавшейся в 1995 году, доходная часть местных бюджетов даже превышала доходы республиканского бюджета. С началом же действий по децентрализации власти с каждым годом это соотношение наоборот изменялось не в пользу местного бюджета. И в 2000 году доходная часть республиканского бюджета превысила доходы местных бюджетов уже в 2,5 раза.

            В настоящее время доля местных бюджетов всех территориальных уровней в общем консолидированном бюджете едва составляет 30 процентов, тогда как в большинстве демократических стран с децентрализованной системой экономики этот показатель достигает почти 50 процентов. Так, в середине 1990-х годов доля регионов в общих налоговых поступлениях составляла: в Канаде – 54 процента, в Германии – 53 процента, в США – 45 процентов.

            Все это говорит о том, что за годы реформирования местного самоуправления в Кыргызстане практически не было сделано ощутимых действий в направлении финансовой децентрализации.

 

2.5. Экономические основы местного самоуправления

 

            Согласно Закону «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года экономическую основу местного самоуправления составляют трудовые и природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах территории местного сообщества, коммунальная собственность, другое движимое и недвижимое имущество местных сообществ, предприятия, организации и учреждения независимо от форм собственности, расположенные на соответствующей территории.

Одну из важных экономических основ местного самоуправления составляет коммунальная собственность, к которой относятся: земля, движимое и недвижимое имущество, казна местного сообщества, муниципальные ценные бумаги.

            В ходе реформы в 1996-2001 годах местным сообществам в лице их органов самоуправления были переданы объекты хозяйственно-бытового, административного, социально-культурного назначения, общее количество которых составляет: в городах – 5366 остаточной стоимостью 6,8 млрд. сомов, в сельских населенных пунктах – 5105 стоимостью 1,6 млрд. сомов.

            В то же время процесс формирования коммунальной собственности происходит сложно, при распоряжении коммунальной собственностью и ее использовании на практике возникают постоянные конфликты с районными властями и другими органами государственной власти, часто подвергающими сомнению права муниципалитетов свободно распоряжаться принадлежащими органам местного самоуправления объектами и зачислять в местный бюджет доходы от их использования.

            Такое положение вещей, с одной стороны, связано с неготовностью государственных органов понять и принять суть осуществляемых преобразований и, прежде всего, воспринять коммунальную собственность не в качестве части государственной собственности, а исключительно как собственность местных сообществ в лице органов их самоуправления. Во-вторых, это вызвано крайней недостаточностью нормативной правовой базы в сфере коммунальной собственности, в силу чего до сих пор не урегулированы многие важнейшие вопросы, касающиеся владения, пользования и распоряжения коммунальным имуществом.

            В связи с этим принятый 15 марта 2002 года Закон «О коммунальной собственности на имущество» должен положить начало созданию гармоничной нормативной правовой базы для эффективного муниципального хозяйствования.

 

 

2.6. Правовое обеспечение реформы

 

            Практические действия по осуществлению реформы местного самоуправления, реально начавшиеся в сентябре-октябре 1994 года, когда был принят первый концептуальный документ по местному самоуправлению – Положение об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике, потребовали принятия новых нормативных правовых актов, обеспечивающих преобразования системы территориального управления на принципах местного самоуправления.

            В течение семи последующих лет было принято более пятидесяти различных законодательных актов, основными из которых были указы Президента Кыргызской Республики, постановления Правительства Кыргызской Республики. Кроме того, различные аспекты организации местного самоуправления (организационно-правовые и экономические основы, финансово-бюджетный процесс и др.) регулировались рядом других актов, включая законы, инструкции министерств и ведомств и др.

            Указанная система нормативных правовых актов и составила на начало 2002 года довольно громоздкую и негармоничную законодательную базу местного самоуправления, которую на основе проведенных в 2001 году исследований, можно было оценить следующим образом:

• внутренняя несогласованность и бессистемность законодательных актов;
• неполнота законодательства и неоднозначность толкования отдельных понятий и терминов;
• законодательная необеспеченность четкого разграничения государственной власти и местного самоуправления;
• отсутствие законодательного урегулирования вопросов обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

Анализ сложившейся ситуации в сфере правового обеспечения организации и деятельности местного самоуправления показывает, по меньшей мере, три основные причины такого неоднозначного положения.

            Во-первых, принимаемые на различных этапах реформы местного самоуправления отдельные нормативные правовые акты, отличаются разным идеологическим содержанием.

            Во-вторых, отсутствие комплексной долгосрочной концепции развития местного самоуправления не позволяло осуществлять преобразования по заранее спланированной схеме. Более глубинная причина этого, заключается в том, что в Кыргызстане до сих пор не сформировалась научная база местного самоуправления, а также отсутствует муниципальное право Кыргызстана в качестве самостоятельной отрасли юридической науки.

            В-третьих, в республике отсутствовал системный мониторинг законодательства, регулирующего основы местного самоуправления.

            Принятие нового Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 12 января 2002 года и Закона «О коммунальной собственности на имущество» от 15 марта 2002 года в какой-то мере стабилизировали положение в области правового обеспечения местного самоуправления, однако еще предстоит большая работа по решению всего комплекса вопросов в направлении гармонизации законодательной базы по местному самоуправлению.

 

 

2.7. Информационное обеспечение и коммуникативное взаимодействие системы местного самоуправления

 

            Децентрализация власти и сопутствующее ей ослабление прямого государственного регулирования деятельности местного самоуправления ставит перед реформой чрезвычайно важный вопрос, касающийся необходимости информационного обеспечения деятельности системы муниципалитетов, без которого в современном мире на этапе построения так называемого информационного общества невозможно осуществлять полноценное управление. В нынешних реалиях информация является уже не только условием эффективной деятельности любого субъекта управления, но и условием его выживания.

            В отсутствии достаточной материально-технической базы, не позволяющей не только внедрить в практику управления территориями новые информационные технологии (система «Интернет»), но и сохранить старые (бумажные, телефонные технологии, радио, телевидение), ослабление вертикального управление ведет к информационной изолированности отдельных территорий, прежде всего, расположенных в труднодоступных и удаленных местностях.

На места практически не доходят важнейшие нормативные правовые акты, необходимые для практической деятельности органов управления, принимающие и ретранслирующие средства связи в отдаленных регионах обладают крайне низкими возможностями, благодаря чему в некоторых населенных пунктах скорее можно принимать телевизионные программы из соседних республик, нежели из Кыргызстана.

            Существующее положение необходимо исправлять, создавая в республике материально-технические условия для развития различных информационных технологий, широкого использования горизонтальной кооперации, а также путем реализации государственной концепции развития новых информационных технологий.

 

 

2.8. Практика подготовки муниципальных кадров

 

            В настоящее время в республике обучение муниципальных служащих осуществляется ограниченным количеством учебных заведений: кафедра государственного и муниципального управления есть в Академии управления при Президенте Кыргызской Республики; обучение по отдельным дисциплинам муниципального права и управления проводится в Кыргызском государственном национальном университете и в ряде некоторых других учебных заведений.

Кроме того, обучение представителей и работников системы местного самоуправления осуществляется различными некоммерческими организациями при технической поддержке международных проектов. Однако все эти организации проводят обучение по своим программам, которые зачастую идеологически больше отражают точку зрения международных доноров, нежели разработаны на основе отечественного опыта и реалий. Мониторинг этих учебных программ не в республике не осуществляется.

В целом можно отметить, что на сегодняшний день в Кыргызстане отсутствует развитая и продуманная система подготовки кадров для органов местного самоуправления.

 

 

3. Основные направления децентрализации и демократизации управления в Кыргызской Республике

 

3.1. Создание устойчивой и развивающейся системы

 

            Создание системы устойчивых муниципалитетов предполагает следующие основные этапы реализации.

            1 этап. Определяются задачи и функции, выполнением которых должны заниматься органы управления территории.

            2 этап. Создается структура управления, соответствующая характеру и объему решаемых задач. Происходит наделение этих органов необходимыми полномочиями.

            3 этап. Рассчитывается и формируется финансово-экономическая база деятельности местного самоуправления.

            Переоформление системы местного самоуправления по этой модели – процесс длительный и трудоемкий, требующий постоянных взаимных консультаций местных органов власти с вышестоящими структурами управления вплоть до Правительства республики.

            Компоненты устойчивой системы территориального управления являются неким идеалом, достичь который не всегда представляется возможным. Кроме того, только материальная самодостаточность системы не создает в ней стимулов для саморазвития.

            Подобные стимулы возникают в случае, если система построена таким образом, когда в ней работают инициативные квалифицированные представители местных сообществ, обеспечивается заинтересованность в развитии территории со стороны различных секторов гражданского общества, имеются институциональные основы для реализации их инициатив.

            Для этого необходимы два важных условия, касающихся организации местного самоуправления и экономического развития территории.

            Первое. Сегодня люди мало понимают, что делает местная власть. По сути дела, самоуправление для большинства людей ограничивается тем, что периодически они участвуют в выборах, отдавая свои голоса за того или иного кандидата. Затем сформированные подобным путем органы власти распространяют эту власть на само население, а граждане воспринимают избранных ими самими лиц не как своих избранников, а скорее как государственных чиновников. При этом в сознании людей эти два процесса существуют как бы раздельно: выборы и власть.

            Поэтому важнейшим условием улучшения качества местной власти является осознание населением факта, что качество жизни зависит, прежде всего, от того, каким образом были сформированы органы местного самоуправления, то есть от того, за кого избиратели проголосовали на выборах. Сегодня такое понимание в обществе отсутствует. Часто люди считают, что от их голосов на выборах мало что зависит, плохо понимают, чем занимаются местные власти, обвинят во всем последних и не ощущают в качестве виновника существующего положения себя.

            Второе. Общество найдет во власти союзника, когда оно почувствует, что всякая позитивная деятельность, направленная на развитие территории (открытие собственного дела, внесение инициатив в городские программы и т.д.), может найти отклик у власти, что у местного сообщества и избираемой им власти единые интересы– развитие территории, качественное оказание услуги и повышение общественного благосостояния.

            Для этого должны быть созданы понятные и прозрачные институциональные (организационно-правовые) механизмы.

 

 

3.2. Целевые приоритеты местного самоуправления

 

            Реформа местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с целевыми приоритетами. Большинство из этих приоритетов легитимизировано в Конституции Кыргызской Республики, хотя некоторые из них не конкретизированы в системе нормативных правовых актов республики.

            В целом за основу при определении направлений реформы могут быть приняты следующие целевые приоритеты.

 

В сфере организационно-правовых основ:

 

• функции государственной власти и местного самоуправления разграничены;
• местное самоуправление осуществляется местными сообществами, которые формируют местные кенеши и другие органы, необходимые для осуществления полноценного управления территорией;
• местные кенеши определяют направления развития территории, утверждают программы социально-экономического развития территории и социальной защиты населения, контролируют исполнение этих программ, осуществляют общий контроль за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления;
• местные кенеши и другие органы местного самоуправления отвечают за результаты своей деятельности перед населением, а перед государством – за соблюдение и исполнение законов;
• органы местного самоуправления принимают в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на соответствующей территории;
• государство осуществляет контроль за законностью действий местного самоуправления; решения местных кенешей могут быть отменены только в судебном порядке;
• органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств. По переданным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам;
• государство обеспечивает правовые гарантии местного самоуправления;
• деятельность местного самоуправления регулируется исключительно в рамках законодательства.

 

В сфере финансово-бюджетных основ:

 

• местные сообщества имеют независимый бюджет, достаточный для осуществления функций местного самоуправления;
• местные кенеши самостоятельно вводят местные налоги и сборы, утверждают местный бюджет;
• государство гарантирует обеспечение социальных стандартов местным сообществам, не имеющим достаточных бюджетов, путем выделения трансфертов;
• государственное регулирование местных бюджетов ограничивается выделением трансфертов.

 

В сфере коммунальной собственности:

 

• органы местного самоуправления могут иметь в своем владении, пользовании и распоряжении коммунальную собственность, включая земли;
• органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются коммунальной собственностью;
• право коммунальной собственности защищается государством.

 

 

3.3. Децентрализация властных полномочий и функций управления

 

            Условием успешного функционирования системы местного самоуправления является наделение их органов правами решать вопросы в объеме, необходимом для осуществления эффективного управления, разграничение функций между государством и местным самоуправлением, а также между различными территориальными уровнями управления.

            Обычно, характеризуя вопросы взаимоотношений между различными уровнями управления, выделяют три основные группы полномочий.

            Исключительные полномочия – группа полномочий, осуществляемых только органами местного самоуправления, по исполнению которых они отвечают исключительно перед населением соответствующей территории.

            Совместные полномочия – такие полномочия, которые выполняются совместно органами власти двух и более территориальных уровней в связи с тем, что органы местного самоуправления не способны эффективно их осуществлять самостоятельно.

            Делегированные государственные полномочия – полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления по поручению и от имени государства. По характеру эти полномочия представляют общегосударственный интерес.

            Законодательство определяет ряд полномочий местного самоуправления, однако зачастую одни и те же полномочия предписываются органам управления сразу нескольких территориальных уровней, в результате на практике существует большое количество элементов дублирования и параллелизма, особенно в деятельности территориальных подразделений министерств и административных ведомств, что отрицательно сказывается на эффективности всей системы общественно-государственного управления.

            Законодательно не определены совместные полномочия органов управления различных территориальных уровней, а также принцип наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На практике это создает возможность для постоянного вмешательства вышестоящих уровней управления в деятельность органов управления первичного территориального уровня.

            В связи с этим необходима разработка Национального реестра территориальных функций управления, в котором подробно были бы определены полномочия различных уровней управления по трем вышеописанным принципам. Национальный реестр должен получить правовой статус и быть обязательным для исполнения всеми государственными органами и органами местного самоуправления.

 

 

3.4. Варианты организационных моделей системы территориального устройства

 

            Организационные изменения на первичном уровне управления, расширение компетенции органов местного самоуправления городов, поселков и аилов вызывает необходимость в перераспределении полномочий и функций между различными уровнями территориального управления и соответственно к организационному переоформлению всей системы административно-территориального устройства.

            Эта необходимость очевидна в связи с тем, что передаваемые муниципалитетам новые полномочия формируется путем изъятия аналогичных полномочий от вышестоящих уровней управления. А следовательно, должна меняться и вся система административно-территориального управления.

            В противном случае мы рискуем получить неработающую систему, так как функционировать по старым правилам вся система уже не может, а нового идеологического содержания, за исключением первичных эшелонов власти, ей не придается.

            Поэтому необходимы конкретные шаги по изменению самой системы территориальной власти, которые предлагается делать на основе выбора одной из альтернативных моделей административно-территориального устройства государства.

 

I вариант

Переход на двухуровневую модель территориального управления

 

            Этот вариант предполагает исключение из системы управления одной из административно-территориальных единиц промежуточного (надстроечного) уровня с переходом на двухуровневое территориальное устройство.

            Сфера компетенции местного самоуправления при этом варианте – города поселки и аилы. Одновременно предлагается укрупнить территорию городов, поселков и аилов, расширив границы муниципалитетов и закрепив за городскими и сельскими сообществами земли, находящиеся за пределами их населенных пунктов.

            Таким образом, будут образованы укрупненные городские и сельские муниципалитеты, управление в которых будет осуществляться на принципах местного самоуправления с выборностью представительных органов самоуправления и главы городского и сельского самоуправления.

Полномочия и функции районов в части обустройства территорий, ранее расположенных за пределами населенных пунктов, соответственно перейдут к новообразованным муниципалитетам.

Предлагается назвать новые административно-территориальные единицы следующим образом: городские поселения – городами (без подразделения на города областного и районного значения); сельские поселения – сельскими сообществами (коммунами) или айыл ынтымак.

При этом необходимо следовать политике укрупнения сельских сообществ, не допуская их дробления на мелкие самостоятельные сообщества, так как это ведет к ослаблению потенциала муниципалитетов, снижению эффективности управления, повышению затрат на управленческий персонал, а также усилению государственного регулирования в сфере фискальной политики. Возможно также следует рассмотреть варианты, при которых несколько сельских сообществ по решению своих кенешей в целях экономии средств на содержание управленческого аппарата будут нанимать для осуществления исполнительских функций одного управляющего.

            Вышестоящим территориальным уровнем управления предлагается сделать округа, количество которых в целом по республике с учетом географических, ресурсных особенностей, сложившихся управленческих традиций и других факторов может достигать 15-20 единиц. На базе этих укрупненных административно-территориальных единиц будут формироваться органы государственной власти, главным из которых будет являться окружная администрация, возглавляемая главой, назначаемым Президентом либо Правительством республики.

В функции главы округа будут входить реализация законов, актов главы государства и Правительства на соответствующей территории; обеспечение выполнения национальных и государственных программ; координация деятельности государственных управлений, отделов и служб; контроль за исполнением муниципалитетами делегированных государственных полномочий. В качестве представительного органа, осуществляющего демократический баланс власти, предлагается формировать окружные кенеши путем прямых выборов.

            Вариант I является наиболее кардинальным. В результате реорганизации власти по этой модели сократится количество дублирующих уровней управления, четче будут разграничены полномочия между органами местного самоуправления и государственной власти, а сама модель территориального управления станет простой и понятной.

            В качестве рисков в случае принятия за основу этой модели следует отметить высокую сложность схемы реорганизации, требующей создания различных комиссий для разработки будущей структуры управления, размежевания новых границ территорий, перераспределения полномочий между уровнями управления с учетом упразднения одних структур и создания новых, пересчета бюджетов, приема-передачи материально-технических средств, составления новых штатных расписаний и т.д.

            Вторая сложность, связанная с реализацией этой модели, заключается в том, что несмотря на большую экономичность такой схемы территориального управления (сокращается один уровень управления), в течение ближайших одного-двух лет наоборот потребуются большие материально-технические и финансовые затраты для проведения реорганизации.

            Возможно и сопротивление реформе со стороны системы районного и областного звена, включающей большое число людей, которые под угрозой сокращения штатов могут противиться проводимой реорганизации.

Кроме того, есть некоторые риски временного ослабления управляемости государством в связи с общей реорганизацией, что потребует проведения реформы не одновременно, а постепенно на основе учета опыта пилотного проекта в одной из областей республики.

 

II вариант

Перераспределение компетенции областей и районов

 

При этом варианте не предлагается делать серьезных преобразований в системе административно-территориального устройства, в то же время предлагается вывести города из-под юрисдикции районов, переведя их в компетенцию областей; укрупнить ряд районов. Таким образом, предлагается, чтобы районы осуществляли регулирование исполнения делегированных государственных полномочий только в поселках и аилах.

            В итоге получится следующая модель взаимодействия административно-территориальных единиц: область отвечает за исполнение законодательства, реализацию национальных и государственных программ в целом на территории; область контролирует осуществление делегированных государственных полномочий на территории городов; район контролирует осуществление делегированных государственных полномочий в сельской местности, при этом районы предлагается укрупнить с учетом того, что города выйдут из-под юрисдикции этих административно-территориальных единиц.

            К преимуществам этой модели относится сравнительная малозатратность реорганизации.

            В то же время на практике довольно сложно будет создать эту модель в предлагаемом виде, так как область по-прежнему будет стараться управлять всеми нижестоящими административно-территориальными уровнями.

 

III вариант

«Мягкая» реформа

 

            Этот вариант не предполагает кардинальной организационной реорганизации административно-территориального устройства республики.

            Реформа в этом случае может осуществляться в направлении постепенного перераспределения полномочий и функций между всеми административно-территориальными уровнями управления путем разработки Национального реестра функций территориального управления. Цель такого реестра – по возможности избежать в деятельности органов управления различного территориального уровня элементов дублирования и параллелизма, наделение их собственной исключительной компетенцией.

            При этом деятельность областных органов управления больше будет сосредотачиваться на выработке политики развития области, координации выполнения национальных и государственных программ, контроле за соблюдением законодательства всеми субъектами управления области.

            Районы сохранят свои хозяйственные функции, а также полномочия по контролю за исполнением органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий в случае отсутствия в населенных пунктах соответствующих органов государственной власти. В то же время, необходимо будет точнее определить объем и характер делегируемых отдельных государственных полномочий.

            Преимущества при выборе этого варианта заключается в том, что практически не потребуется реорганизации системы территориального управления.

            В то же время есть риск того, что разработка Национального реестра функций территориального управления ни к чему не приведет и этот документ лишь кодифицирует существующее положение в сфере распределения полномочий.

            Кроме того, постепенно все чаще будут раздаваться требования о необходимости введения выборности сначала акимов районов, затем – губернаторов областей. Со временем, это приведет к созданию интегрированной системы управления, по крайней мере, в районах, суть которой сводится к тому, что районная администрация из государственного органа превратится в исполнительно-распорядительный орган при районом кенеше.

В этом случае районы также станут управляться на принципах местного самоуправления. Следовательно, противоречия в сфере компетенции между районами и первичными административно-территориальными единицами будут нарастать. Причем очень сложно будет создать эффективно работающую «двухэтажную» модель муниципалитетов, так как чем больше самоуправляемых территориальных уровней – тем меньше самоуправления на первичном уровне управления, либо нижестоящие муниципальные структуры представляют собой вспомогательные уровни управления для вышестоящих «этажей» власти.

Аналогично встанет вопрос, что же делать с областным уровнем управления.

            Иными словами, при этом варианте реформа лишь будет оттягиваться, а сам он плавно перейдет в вариант IV «Самоуправляемые уровни территориального управления».

 

IV вариант

Самоуправляемые уровни территориального управления

 

            Этот вариант предполагает наличие трех самоуправляемых уровней управления: область, район и населенный пункт. Управление в них осуществляется по следующей: представительный орган – кенеш; должностное лицо исполнительной власти самоуправления и исполнительный орган – губернатор, глава районной управы, мэр, глава местного самоуправления города, поселка, села и соответствующие органы управления.

            Такая схема управления сформирована основе многовековой эволюции демократии и действует в некоторых зарубежных странах. Однако в наших условиях, в отсутствии развитой правовой системы и самоуправленческих традиций, на деле это может привести к созданию плохоуправляемой системы с неясными функциональными взаимоотношениями как с государством, так и внутри всей пирамиды самоуправляемых территориальных уровней.

 

 

3.5. Финансовая децентрализация

 

            В настоящее время широко распространено мнение о том, что действующая ныне модель формирования бюджета по схеме «сверху-вниз» должна быть заменена моделью, работающей по принципу «снизу-вверх». Однако до сих пор никто из теоретиков и практиков местного самоуправления, экспертов по финансовым вопросам не смог дать толкование, что же это конкретно означает.

            Реформирование по схеме «снизу-вверх» тем более кажется необоснованным, что ни в одной из известных систем межбюджетных отношений нигде полностью так не делается, а сама практика формирования местных бюджетов в зарубежных странах различается совершенно по другим признакам.

            В этом смысле реформа не сможет пойти в направлении «переворачивания» пирамиды территориальных бюджетов. Причина заключается в существующем неравенстве финансово-экономических возможностей регионов. И даже беря курс на укрупнение муниципалитетов с тем, чтобы сделать их финансовую базу более устойчивой, специфика территориальных условий не позволит перейти на полное самофинансирование всех регионов республики.

            Поэтому при выборе любого варианта перестраивания межбюджетных отношений в направлении укрепления финансовой базы местного самоуправления на первичном территориальном уровне, в республике должно сохраниться государственное регулирование местных бюджетов с помощью системы трансфертов.

            В связи с этим речь может идти лишь об изменении практики формирования местных бюджетов.

            Во-первых, необходимо перейти к применению долгосрочных стабильных нормативов отчислений в местные бюджеты. Эти нормативы должны оставаться неизменными, по крайней мере, в течение 3-5 лет. И это должно быть закреплено на законодательном уровне.

            Во-вторых, местные бюджеты первичного территориального уровня должны иметь в своем арсенале хотя бы один самостоятельный ощутимый, легко прогнозируемый и собираемый местный налог. Этим налогом может быть либо налог на недвижимость, либо стабильная часть земельного налога, либо какой-нибудь другой налог. Причем виды этих налогов могут отличаться для горной и долинной местности.

            Однако при этом необходимо учесть, что население не должно страдать от введения новых налогов, в связи с чем одновременно необходимо будет либо снизить ставки налогов каких-то других видов либо вообще их.

            В-третьих, необходимо провести ревизию собираемости существующих 16 видов местных налогов и сборов по регионам республики. Анализ должен показать, нужно ли иметь в системе местного бюджетирования такое большое количество «неработающих» налогов и нельзя ли их заменить на, возможно, меньшее количество, но собираемых налогов. Чем меньше будет налогов, тем легче их будет просчитывать и собирать.

            В-четвертых, государству следует отказаться от практики выделения бюджетам местного самоуправления выравнивающих грантов, исходя от выполнения доходной части бюджета. При такой ситуации местному самоуправлению совершенно невыгодно перевыполнять задания по пополнению бюджета, проявлять инициативу для зарабатывания денег в местный бюджет, так как в этом случае государство будет всякий раз снижать размер выравнивающих грантов. Подобная практика порождает у органов местного самоуправления иждивенческую психологию: гораздо легче ничего не предпринимать и получать от государства субсидии, нежели те же самые деньги зарабатывать тяжелым трудом.

Выход здесь один: расчет выравнивающих грантов необходимо производить не исходя из выполнения доходной части бюджета, а на основе размера налогового потенциала конкретной территории. Этот подход более сложный, но справедливый и способствует созданию стимулов для местного самоуправления работать над пополнением своего бюджета.

            В-пятых, решение вопроса о совершенствовании межбюджетных отношений может быть значительно облегчено при проведении реформы административно-территориального устройства в направлении сокращения уровней территориального управления.

            В-шестых, при утверждении нормативов отчислений в местные бюджеты в системе местных бюджетов всех территориальных уровней необходимо как можно больше консультироваться с органами местного самоуправления первичного территориального уровня, максимально учитывая их предложения по установлению ставок местных налогов, нормативам отчислений в бюджеты этого территориального уровня. Целесообразно ввести в практику взаимные совместные консультации между органами власти различных территориальных уровней в тем, чтобы при определении размеров источников местных бюджетов обсудить вопросы, касающиеся объемов совместно решаемых на различных уровнях управления задач и адекватного финансового обеспечения выполняемых органами власти услуг либо долевого финансирования.

            В-седьмых, налоговая система должна быть проста и понятна населению, которое имеет полное право знать, куда и на что будут тратиться эти налоги. Поэтому необходима популяризация содержания системы налогообложения и формирования местных бюджетов среди населения путем выпуска информационных листков, опубликования общих данных о местном бюджете в общественно доступных местах, проведения бюджетных слушаний и т.д.

 

 

3.6. Развитие коммунальной собственности

 

            Основу местного хозяйства составляет коммунальная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и оказания социальных услуг населению.

            В ближайшие два-три года предстоит создать устойчивую систему управления и распоряжения коммунальной собственностью, совершенствуя с этой целью систему нормативных правовых актов.

            Местные сообщества в лице органов их самоуправления должны стать полноправными хозяевами коммунальной собственности, а законодательство, как республиканское, так и система местных нормативных правовых актов, призвано обеспечить реализацию этого права.

            В последующие годы, возможно, произойдет некоторая коммерциализация деятельности служб, составляющих основу городского хозяйства с передачей пакета акций на владение некоторыми объектами социальной инфрастуктуры в частные руки либо передачи их в аренду на определенный срок при условии сохранения профиля деятельности.

            Однако основа коммунальной собственности местных сообществ должна сохраниться. С этой целью в каждом населенном пункте необходимо разработать и принять концепция развития коммунальной собственности на долгосрочную перспективу, четко определив, какие объекты могут передаваться в частные руки, а какие должны оставаться в коммунальной собственности. При этом необходимо руководствоваться тем правилом, чтобы в собственности местных сообществ оставались узловые объекты социальной инфраструктуры, включая земли коммунальной собственности и другие жизненно важные объекты, обеспечивающие право население на местное самоуправления, все конституционно провозглашенные права человека и гражданина, включая право на свободу передвижения и социальные стандарты.

 

 

3.7. Разработка эффективного законодательства

 

            Гармоничное законодательство, эффективно регулирующее вопросы организации местного самоуправления, может быть выработано при соблюдении ряда условий содержательного и процессуального характера.

            Первое. Процесс развития может быть обеспечен лишь в случае, если для этого существует простое, понятное, прозрачное, стимулирующее, стабильное законодательство, при котором изначально понятны условия деятельности, можно прогнозировать конечные результаты и рассчитывать их эффективность. Либо, если законодательство будет изменяться, участники процесса должны понимать в каком направлении это будет происходить с тем, чтобы уже на этапе проектирования задачи рассчитать в какой момент в процесс следует вносить коррективы и в каком направлении это необходимо будет делать.

            Простое и понятное законодательство во многом обеспечило развитие во многих ныне преуспевающих странах мира и, наоборот, в странах с нестабильными политическими системами и меняющейся государственной политикой этих результатов достичь не удалось.

            Поэтому следует добиваться того, чтобы законодательство, регулирующее вопросы территориального управления, отвечало вышеперечисленным критериям.

            По возможности, законодательство должно быть сосредоточено в нескольких базовых законах комплексного характера. Чем меньше будет их количество – тем лучше, так как пользователями этого законодательства будут работники органов местного самоуправления, не имеющие возможности для доступа к большому массиву данных. В случае же, если законодательство по местному самоуправлению будет раздроблено в многочисленных законах и подзаконных актах, представители муниципальных органов власти попросту не смогут изучить их нормы либо для этого потребуется большое количество времени.

            Кроме того, правовая база местного самоуправления должна формироваться путем принятия преимущественно законов, а не подзаконных актов. Анализ законодательства по местному самоуправлению, созданного в период с 1991 по 2001 год, показывает, что регулирование реформы путем принятия подзаконных актов имеет тенденцию превратиться в неуправляемый процесс «размножения» многочисленных актов, инструкций, с содержанием которых знаком крайне ограниченный круг профессионалов, что не способствует развитию эффективного местного самоуправления.

            В связи с этим следует продолжить практику разработки узловых базовых законов, регулирующих различные аспекты деятельности местного самоуправления (организационно-правовые, экономические, финансово-бюджетные), а также, по возможности, осуществлять отмену многочисленных подзаконных актов. При этом необходимо стремиться к тому, чтобы законодательные акты были документами прямого действия и содержали как можно меньше отсылочных норм.

            Второе. В содержательном отношении законодательная политика должна быть коренным образом изменена. Необходимо перейти от разработки законодательных актов как самоцели к рассмотрению законодательства по местному самоуправлению в качестве системы нормативных правовых актов, обеспечивающих создание, функционирование и развитие эффективной системы местного самоуправления, сформированного по демократическим канонам. Для этого при разработке законодательства следует руководствоваться целевыми приоритетами местного самоуправления.

            Третье. По мере возможностей, необходимо, чтобы законодательство формировалось в формате общественной политики, при которой учитывались бы интересы различных участников местного самоуправления: населения – как источника власти и получателя услуг; муниципалитетов – как органов, оказывающих услуги в плане достаточности полномочий; государства – как субъекта, обеспечивающего законность действий местного самоуправления и соблюдение общегосударственных интересов и т.д. Важным моментом законодательного процесса должны стать консультации с местными органами власти, которые необходимо проводить как можно чаще.

Четвертое. Следует добиваться укрепления собственной «правовой ниши» местного самоуправления путем расширения прав муниципальных органов власти принимать свои нормативные правовые акты в различных сферах деятельности, включая вопросы распоряжения коммунальной собственностью. Необходимо повышать роль и статус основного правового документа местных сообществ – уставов городов, поселков и аилов, которые должны получить признание как среди самого населения так и среди органов республиканской правовой системы.

 

 

3.8. Демократизация и транспарентность управления

 

            Эффективное местное самоуправление возможно лишь при условии, если оно будет осуществляться не только от имени его членов, но также будут созданы механизмы для непосредственного участия населения в самоуправлении и контроле за деятельностью сформированных органов управления. Причем не только исполнительных органов, но и представительных.

            Для этого необходимо обеспечить прозрачность местного самоуправления, понятность действий местной власти и «правил игры» для населения. Существующая сегодня «закрытость» власти не способствует реализации этого условия, в результате чего власть действует изолированно от населения, а общество живет по своим законам. При таком положении вещей население не только не видит во власти своего агента и союзника, воспринимая государство как сугубо бюрократическую структуру.

            Единственным способом покончить с подобным положением дел является улучшение транспарентности местного самоуправления и его доступности для населения.

            Это достигается следующими способами.

            Первое. Более открытой и приближенной населению должна стать деятельность местных кенешей – основных органов самоуправления, непосредственно сформированных местными сообществами. Для этого необходимо реализовать на практике законодательно закрепленный принцип открытого проведения сессий местных кенешей, которые должны проходить, по возможности, в просторных помещениях, вмещающих большое количество желающих. Объявления о проведении сессий и повестка дня заседаний должны публиковаться в местных средствах массовой информации или размещаться в общественно доступных местах.

            Второе. Местным властям следует шире практиковать такие формы оповещения общественности о важнейших решениях, принимаемых органами местного самоуправления, как общественные слушания. Публичные слушания по бюджетному вопросу уже проводятся в некоторых городах республики, и необходимо распространить эту практику на другие населенные пункты Кыргызстана.

Третье. Следует обогащать демократическую палитру самоуправления, поощряя такие формы общественного контроля как заслушивание отчетов должностных лиц местного самоуправления на курултаях, встречи представителей местной власти с населением и др.

            Четвертое. Более активной должна стать позиция основных конституционных органов местного самоуправления – местных кенешей, которые должны превратиться в органы выработки политики развития территории, контролировать от имени населения реализацию местных социально-экономических программ.

            Последовательное осуществление этих шагов направлено на сближение власти и населения, повышение степени участия граждан в управлении делами местного значения и их влияния на выработку политики развития территории. Поэтому следует рекомендовать местным сообществам отразить эти условия осуществления местного самоуправления в уставах городов, поселков и аилов.

 

 

3.9. Местное экономическое развитие

(институты, ресурсные центры, «точки роста»)

 

            Местное самоуправление предполагает изменение подхода к местному экономическому развитию, вовлекая в этот процесс не только субъекты власти, но и широкий круг заинтересованных участников. Программы местного экономического развития (МЭР) должны превратиться из программных документов преимущественно местных органов власти в программы местных сообществ.

При этом местные органы власти перестают быть единственными участниками этого процесса, хотя и сохраняют роль главного разработчика стратегии развития, а также органа, ответственного за финансирование и реализацию принимаемых программ. В общем, такие программы должны стать плодом коллективных усилий различных участников – представителей местной власти, бизнеса, общественности, а ориентация программ должна быть направлена на заинтересованных в их реализации партнеров. Программы МЭР должны затрагивать жизненно важные интересы участников ее реализации, совпадать с целями участвующих в их выполнении партнеров. Поэтому крайне важно заинтересовать всех участников процесса МЭР уже на этапе программного проектирования.

            Существенную помощь в аккумуляции усилий участников МЭР может стать создание советов местного экономического развития, действующих на основе социального партнерства. Эти советы могли бы возглавить представители выборных органов городской власти или же непосредственно руководитель органа местного самоуправления: мэр или глава местного самоуправления города районного значения, поселка, аила. Советы могут стать реально действующим корпоративным органом, разрабатывающим политику местного экономического развития, способствующим созданию благоприятных условий для местных предпринимателей, повышению привлекательности условий для инвестиций, поддержке инициатив местных некоммерческих организаций по развитию экономики, реализации проектов социального характера и т.д.

Такие советы могли бы разрабатывать различные мероприятия и инициативы, включая создание свободных экономических зон; выявление «точек роста» экономики территории, куда максимально эффективно применять имеющиеся ресурсы; разработку проектов создания бизнес-инкубаторов для начинающих предпринимателей; выработку модельной системы формирования местных бюджетов и установления нормативов отчислений в эти бюджеты; представлять эти инициативы для обсуждения на местных форумах, заседаниях городских кенешей с целью принятия адекватных мер или же выработки предложений в центральные органы власти. Местная инициатива должна стать одним из движущих факторов развития экономики республики, так как именно на местах существует лучшее понимание имеющихся экономических, природных и трудовых ресурсов.

            Органы местного самоуправления не только должны координировать деятельность таких советов, но и оказывать им постоянную поддержку, создавая для их работы надлежащие условия.

            В осуществлении МЭР как можно полнее следует учитывать многообразие факторов, воздействующих на экономическое состояние данной территории.

Новый концептуальный подход к МЭР в условиях функционирования местного самоуправления основывается на тех взглядах, которые ориентированы на минимизацию внешних воздействий на самоуправляемую территорию и формирование у муниципальных властей и каждого члена местного сообщества деятельностной и инициативной позиции к осознанию природы МЭР. В психологии членов местных сообществ должны укорениться такие понятия как «город-собственник», «городская власть», «город-хозяин», «самообновляющийся и саморазвивающийся город», «мое село», «мой поселок», «мой город».

            Однако это не должно привести к другой крайности, не менее опасной и пагубно воздействующей на развитие местного самоуправления и развитие территории, - самоизоляции местного сообщества от процессов, происходящих в соседнем городе, регионе, стране, мире. Этому должно препятствовать формирование и развитие муниципалитетов по матричной модели, взаимодействующей с субъектами управления других территорий как по вертикали, так и по горизонтали.

            На нынешней стадии развития городов, поселков и аилов очень важно учитывать состояние экономического развития в соседних населенных пунктах. Поэтому неотъемлемым элементом стратегии МЭР должна стать так называемая межмуниципальная кооперация, целями которой являются:

            - кооперация производящих и перерабатывающих производств;

            - расширение рынка сбыта продукции;

            - создание межмуниципальной базы данных о поставщиках и потребителях товаров и услуг, активный совместный маркетинг продукции;

            - объединение финансовых ресурсов в развитии производств;

            - создание ресурсных центров и др.

            Межмуниципальная кооперация может служить другой важнейшей цели – преодолению внутренней изоляции местных сообществ.

 

 

3.10. Социальная мобилизация

 

            Кыргызская народная демократия имеет давние традиции объединения общинных усилий для решения общественно полезных задач. Одной из таких форм коллективной самоорганизации является метод «ашар», с помощью которого издревле выполнялись трудоемкие общественно полезные работы, требующие соединения усилий большого количества людей.

            В годы советской власти возникли так называемые коллективные и совместные хозяйства. Однако, провозгласив коллективизм в качестве принципа своей организации, колхозы и совхозы, по сути, превратились в органы власти, распространив ее на членов этих хозяйств.

            Традиция ашаров была возрождена в конце 1980-х годов, когда в ряде регионов республики таким способом был выполнен значительный объем общественно-полезных работ, связанных с восстановлением и развитием социальной инфраструктуры.

            Начиная с 1998 года, под влиянием идеологии отдельных международных проектов, в пилотных поселках и аилах начинает внедряться общинная форма социальной мобилизации, создаваемая по непальской модели. Благодаря такой форме коллективной взаимопомощи, в отдельных сельских населенных пунктах были проделаны ремонтно-восстановительные и строительные работы. По сути, эта форма самоорганизации населения является признанием того, что многие вопросы обеспечения жизнедеятельности местных сообществ на современном этапе не могут быть решены ни органами власти, ни отдельно взятыми гражданами в связи с отсутствием у них достаточных ресурсов.

            Поэтому в ближайшие годы имеется целесообразность поддержать такие формы социальной мобилизации, возможно образовав для этого специальные фонды.

 

 

3.11. Государственные гарантии законности при осуществлении местного самоуправления

 

При осуществлении местного самоуправления должны быть созданы надежные гарантии от возможного нарушения прав и свобод человека, а также несоблюдения органами местного самоуправления республиканского законодательства.

            Это достигается двумя путями.

            Первое. Путем передачи отдельным государственным должностным лицам прав осуществлять контроль за соблюдением законодательства. В Кыргызстане с этой целью осуществляется прокурорский надзор, целью которого является обеспечение контроля за точным и единообразным применением законодательства. Кроме того, согласно Закону Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» (статья 63) глава областной государственной администрации – губернатор вправе приостановить акты, изданные главой города, главой местного самоуправления аила, поселка в случае их противоречия законодательству до вступления решения суда в законную силу.

            Второе. Путем совершенствования процедур вступления в силу нормативных правовых актов, затрагивающих гражданские и человеческие права населения. Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» предписывает, что решения местных кенешей, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат государственной регистрации в органах юстиции и вступают в силу на данной территории со дня их опубликования в средствах массовой информации. Хотя выполнение этого условия на территории Кыргызстана крайне затруднено в связи с тем, что органы юстиции, обладающие правом и квалификацией осуществлять такую регистрацию, находятся только в областных центрах и маловероятно, что эти малочисленные органы способны охватить своей деятельностью все органы местного самоуправления республики, особенно в отдаленной сельской местности. Поэтому решение этой задачи может быть обеспечено лишь с развитием системы органов юстиции.

            При обеспечении вышеперечисленных путей государственного регулирования местного самоуправления как органам местного самоуправления, так и самим государственным должностным лицам, осуществляющим правовой надзор, необходимо руководствоваться следующим правилом: нормативные правовые акты и любые решения органов местного самоуправления и должностных лиц должны приниматься исключительно в рамках действующего республиканского законодательства.

            Со временем, с развитием эффективной судебной системы, видится, что в систему осуществления правового регулирования местного самоуправления войдет решение спорных вопросов, возникающих между государственными и муниципальными органами власти, в судебном порядке с ослаблением силового контроля за законностью деятельности местного самоуправления со стороны отдельных государственных должностных лиц.

 

 

3.12. Коммуникативное взаимодействие системы

и межмуниципальная кооперация

 

            Система местного самоуправления, как бы она ни была эффективно устроена и какими бы ресурсами ни располагала, не может обеспечить свое поступательное развитие изолированно от других территорий и государства в целом. Это возможно в случае, если будут созданы единые «правила игры» для осуществления коммуникативного взаимодействия внутри системы.

Матричная модель организации управления предполагает коммуникации как по горизонтали (межмуниципальная кооперация), так и по вертикали, причем вертикальное взаимодействие должно быть «многоканальным», то есть не только «сверху-вниз», но и «снизу-вверх».

Последнее условие особенно важно для развития эффективного местного самоуправления с целью обеспечения принципа субсидиарности. То есть, в случае, если органы местного самоуправления не могут обеспечить качественное осуществление каких-либо услуг, должен быть обеспечен работающий механизм передачи обязанностей по выполнению этих услуг на вышестоящий территориальный уровень, либо выполнения их совместно с другими территориальными уровнями управления. Например, село с районом, или район с областью.

            Важно и развитие горизонтальных взаимосвязей, благодаря чему могут реализовываться некоторые совместные проекты социально-экономического развития территорий, осуществляться работы по строительству и восстановлению некоторых объектов, представляющих общий интерес для территорий, создаваться банк данных для экономической кооперации и т.д. Развитие горизонтальных взаимосвязей напрямую связано с реализацией программ комплексного развития территорий, включая вопросы поддержки местных предпринимателей, предоставления им возможности получить информацию о соседних рынках сбыта продукции и потребности в товарообмене, создания совместных перерабатывающих предприятий, использования с этими целями постаивающих производственных площадей и т.д.

            Простраивание и укрепление вертикальных и горизонтальных «многоканальных» взаимосвязей – является условием эффективного развития всей системы общественно-государственного управления, создание полноценного местного самоуправления, наделенного эффективной способностью в случае необходимости быть «услышанным» вышестоящими уровнями власти.

 

 

3.13. Внедрение новых информационных технологий

 

Уровень развития информатизации в современном мире характеризует уровень развития государства. Без мощной информационной инфраструктуры невозможно создать современный цивилизованный рынок товаров и услуг, обеспечить решение задач социальной сферы, войти в мировое сообщество в качестве полноценного партнера.

В настоящее время весь мир переживает переход общества в новую для него глобальную историческую эпоху – информационную. В среднем, уже почти половина рабочих мест, так или иначе, связана с информационными технологиями. Смена поколений информационных вычислительных средств происходит практически ежегодно, а через несколько лет человечество столкнется с производством нового поколения компьютеров, в связи с чем произойдет качественный скачок информационных технологий.

В связи с этим важное место в развитии самоуправляемых территорий должно занять ускорение процесса внедрения высоких технологий передачи и обработки информации, расширения информационного рынка, комплексного развития информационной инфраструктуры, преодоления внутренней изоляции.

Эти процессы необходимы, поскольку они дают возможность значительно повысить эффективность управления местным хозяйством и качественно улучшить инвестиционный потенциал территории.

С помощью новейших информационных технологий, включая интернет-технологии, можно не только наладить эффективную систему управления, но и получить возможность управлять на любом расстоянии, а также создать систему продвижения своего товара, информации или услуги. При этом производители получают возможность найти своего покупателя, не неся капитальных затрат на создание собственных сетей продвижения. А в конечном итоге, выигрывает территория и местные сообщества.

Кроме того, общеизвестно, что иностранные инвесторы, определяя перспективы вложения средств в развитие местной экономики, в качестве одного из основных индикаторов применяют использование в конкретном производстве новых информационных технологий, качество местных специалистов в этой области.

Наиболее интересным следствием внедрения новых телекоммуникационных технологий является не простое распространение информации, но резкое усиление внутригородских и международных коммуникаций и локально-ориентированных проектов. Это позволило бы населенным пунктам республики преодолеть внутреннюю изоляцию и успешнее решать проблемы местного самоуправления путем расширения экономических возможностей. В современном мире глобальные средства используются, прежде всего, для поиска информации и эффективного представления населенного пункта в республике и за рубежом.

Развитие информационных технологий практически дает для производителей неограниченные возможности, так как руководители предприятий и организаций через сеть «Интернет» могут не только собирать информацию о состоянии дел в нескольких территориально-разобщенных подразделениях, но и осуществлять управлением из любой точки мира. Как нельзя лучше эти технологии подходят и к решению задач местного самоуправления, «встраивания» муниципалитетов в единую систему коммуникативного взаимодействия и получения необходимой для эффективной деятельности информации.

В настоящее время существует инфраструктура, которая будет использоваться еще длительное время. В то же время реализуется большое число проектов, направленных на модернизацию существующих и создание новых сетей связи. В этой ситуации важно определить наиболее перспективный путь перехода к новой инфраструктуре, в первую очередь, в связи с необходимостью развития Общегородской (общерайонной, общеобластной и т.д.) информационной системы (ОИС).

 

 

3.14. Профессионализация управления и развитие муниципальной службы

 

            Муниципальное управление должно соответствовать тем же параметрам, что и государственное управление. В первую очередь, это относится к качеству управления. Поэтому в ближайшие годы предстоит создать эффективно работающую систему муниципальной службы.

            Началу деятельности в этом направлении должно послужить законодательство, устанавливающие организационно-правовые основы деятельности в органах местного самоуправления, включая систему найм на работу, продвижения по службе, мотивацию труда, социальные гарантии и законодательную защиту муниципальных служащих.

            Муниципальная служба должна быть приравнена по своему статусу к государственной службе с тем, чтобы обеспечить ротацию талантливых кадров в обоих направлениях: из государственной службы – в муниципальную и наоборот.

            Идеология законодательства в сфере муниципальной службы должна предполагать вычленение двух базовых условий эффективности деятельности должностных лиц, участвующих в осуществлении местного самоуправления.

            Во-первых, должна быть проведена четкая граница между выборными политическими должностными лицами местного самоуправления, срок деятельности которых в муниципальных органах власти ограничивается законодательно установленными рамками, а также должностными лицами, работающими в аппарате органов местного самоуправления на постоянной основе.

Во-вторых, основной состав квалифицированных должностных лиц, работающих в аппарате, за исключением лиц, непосредственно обеспечивающих деятельность политических лиц (секретариат, советники, помощники и т.д.), должен быть защищен от различных перемен в составе выборных представительных органов и должностных лиц местного самоуправления.

            Муниципальная служба должна стать более открытой, обеспечив на конкурсной основе свободный доступ к найму на работу в органы местного самоуправления на профессиональной основе.

            Система оплаты работников муниципальных органов власти должна предполагать применение шкал надбавок за профессиональное мастерство работников местного самоуправления, обладающих более высокой квалификацией.

            В итоге должна быть создана такая система, при которой в муниципальную службу будут привлекаться наиболее талантливые, профессиональные работники, способные обеспечить эффективную деятельности органов местного самоуправления.

 

 

3.15. Ассоциации и объединения местных сообществ

 

            Важное место в продвижении интересов местных сообществ отводится из ассоциациям и другим объединениям, способным защищать интересы местного самоуправления на центральном и местном уровнях. Практика создания подобных объединений и союзов существует в большинстве демократических государств мира, а опыт этих организаций свидетельствует о значимо роли таких структур в защите позиций местного самоуправления.

Хорошо зарекомендовали такие некоммерческие объединения и в Кыргызстане, где еще в 1996 году была создана первая в Центрально-азиатских республиках СНГ Ассоциация органов местного самоуправления Кыргызской Республики, затем в 1997 году эта организация была преобразована в Конгресс местных сообществ. В 2000 году для защиты интересов городов была образована Ассоциация городов Кыргызстана, а в 2002 году – Ассоциация органов местного самоуправления сел и поселков Кыргызской Республики, продолжившие начинания в сфере развития местного самоуправления, инициированные организациями-предшественниками.

            Интересы местного самоуправления должны быть защищены, прежде всего, при формировании республиканского законодательства, затрагивающего интересы местных сообществ. Наиболее эффективный путь для этого – создание таких объединений местных сообществ и органов их самоуправления, которые способны лоббировать интересы местного самоуправления при принятии политических решениях на всех уровнях власти.

4. Матрица реализации Национальной концепции

 

Направления деятельности	Организационное действие	Период выполнения	Участник реализации
			Администрация Президента	Жогорку Кенеш	Правительство	Органы МСУ	Ассоциации МСУ	Гражданский сектор	Предприниматели	Зарубежные организации
Разграничение функций: между государством и местным самоуправлением между различными уровнями территориального управления	Разработка и принятие Национального реестра функций территориального управления	I			+	+	+
Совершенствование административно-территориального устройства	Разработка и принятие указа Президента об основных направлениях реформы и Закона «Об административно-территориальном устройстве Кыргызской Республики»	I	+	+	+	+	+	+
Определение структуры территориальных органов власти, соответствующей объему их полномочий и осуществленным преобразованиям	Разработка и принятие постановления Правительства о типовой структуре и штатах органов территориальной власти	II			+	+	+
Осуществление преобразований системы межбюджетных отношений	Разработка и принятие Бюджетного кодекса и Закона «О финансово-бюджетных основах местного самоуправления», и подзаконных актов и инструкций	II	+	+	+	+	+	+	+	+
Развитие коммунальной собственности	Разработка и принятие: системы подзаконных актов местных концепций использования коммунальной собственности	I     I			+	+	+       +
Гармонизация законодательства по местному самоуправлению	государственный мониторинг законодательства по местному самоуправлению независимый мониторинг законодательства по местному самоуправлению выработка предложений по совершенствованию законодательства и внесение их в соответствующие органы	V     V       V	+       +	+       +	+     +       +	+     +       +	+       +	+       +		+       +
Местное экономическое развитие	создание и поддержка институций местного экономического развития разработка и поддержка программ местного экономического развития	I     II				+     +	+     +	+     +	+     +	+     +
Государственное регулирование местного самоуправления	Мониторинг принимаемых нормативных правовых актов местного самоуправления	II			+		+	+
Коммуникативное взаимодействие системы: развитие межмуниципальной кооперации введение в практику взаимных консультаций органов государственной власти и местного самоуправления с целью определения сферы сотрудничества	Разработка рекомендаций по улучшению взаимодействия между органами местного самоуправления (горизонтальное и вертикальное взаимодействие)	II			+	+	+	+	+	+
Внедрение в практику местного самоуправления новых информационных технологий	создание единой электронной сети в республике внедрение в практику управления системы «электронное правительство»	II     II			+     +	+     +	+     +	+     +	+     +	+     +
Развитие муниципальной службы	§         разработка и принятие Закона «О муниципальной службе» и системы подзаконных актов §         создание электронной базы данных о муниципальных служащих	I     V	+     +	+	+     +	+     +	+     +			+     +
Совершенствование системы и практики подготовки муниципальных служащих	§         создание в ВУЗах учебных дисциплин по муниципальному управлению §         создание системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих	V       V			+       +	+       +	+       +	+       +		+       +

 

Периоды выполнения: I этап – 2002-2003 гг.; II этап – 2002-2005 гг.; III этап – 2005-2008 гг.; IV этап – 2005-2010 гг.; V этап – 2002-2010 гг.