Мы публикуем начальную главу из новой книги Карашева А.А. и Тарбинского О.С. "Развитие местного самоуправления в Кыргызстане и других странах", которая является вторым, значительно переработанным и расширенным, вариантом книги "Местное самоуправление в Кыргызстане в переходный период", изданной в 1999 году под эгидой Академии управления при Президенте Кыргызской Республики. В первой главе книги авторы делают попытку реконструировать на основе множества разрозненных исторических данных краткую историю развития мирового местного самоуправления. Авторы предполагают выпустить новую книгу в свет в начале 2002 года.

Глава первая

КРАТКИЙ ЭКСКУРС В МИРОВУЮ ИСТОРИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

        Со времен глубокой древности до нас доносятся отголоски событий, свидетельствующие об общественной природе человека, о существовании коллективистских форм самоорганизации людей еще на заре цивилизации и о том, что общественное бытие - неизменный спутник человека.
          Давно доказано, что возникновение человеческой самоорганизации продиктовано не только биологическими особенностями человеческого индивидуума. Для того, чтобы выжить в жестоких условиях конкурентной борьбы биологических видов, обеспечить себе кров и пропитание, люди были вынуждены жить сообща. Только так можно было создать надежную защиту в варварском первобытном мире, обезопасить свою жизнь от диких зверей и вражеских нашествий чужеплеменных воителей. Суровая, неприветливая природа также стала одним из побудительных стимулов для возникновения общин.
          Естественно, в повседневной жизни каждая община нуждалась в определенных правилах поведения и координации действий своих членов. Эти правила нигде не записывались, ибо письменности в те далекие времена не было. Тем не менее, несмотря на ментальность формы их существования, эти назидательные установления глубоко проникали в сознание человека. Переходя из поколения в поколение, они выстраивали прочный бастион поведенческих традиций, определяющих и закрепляющих нормы коллективного общежития, регламентирующих внутренний распорядок общественного бытия, принцип руководства родом или племенем. Они устанавливали порядок избрания вождей, определяли их полномочия. Активно вмешивались во все сферы жизни, начиная от правил раздела добычи охотников, обрядов и ритуалов и заканчивая интимными отношениями.
          Неписаные установления общины являлись стойкими обычаями, за соблюдением которых зорко следил совет старейшин. Именно эти обычаи, зародившиеся в лоне первобытнообщинного строя, стали предпосылками современного права. Отличительной особенностью этих правил являлось то, что роды и племена не только жили по ним, но и сами их устанавливали.           Многие вопросы решались на общем собрании племени.
          Такая самоорганизация базировалась на дефиците ресурсов и диктовала распределяющий или присваивающий характер хозяйствования. Добыча охотников делилась на всех членов племени без исключения, а не только на тех, кто ее принес. В родах и племенах не было частной собственности. Все блага принадлежали общине в целом.           Это была своего рода коммунальная собственность.
          Словом, уклад жизни в первобытных общинах нес в себе яркие черты самоуправления, использовал его главнейшие атрибуты и принципы и носил ярко выраженный социально ориентированный характер. Недаром многие обществоведы называют первобытнообщинный строй золотым веком цивилизации, несмотря на примитивность его культурного уровня.
          Таким образом, самоуправление с полным правом можно отнести к одной из древнейших форм общественной организации людей, появившейся задолго до возникновения первых известных нам государственных образований.
          Организация в общинах находилась на довольно низком институциональном уровне: это наглядно подтверждают сохранившиеся до нашего времени племена в Африке, Южной Америке и на других континентах земного шара. В то же время общины обеспечили человеческому роду выживание в догосударственный исторический период.
          Три великих общественных разделения труда, возникновение классов вызвали необходимость в коренном переустройстве общественного бытия. Возникли государства, зародилась централизованная система общественно-политического управления. Регулирование отношений в обществе с яркой классовой поляризацией интересов осуществляли иные органы власти. Тем не менее, самоуправление не ушло в небытие, уступив свое место другим формам управления. Подтверждением этому служат многочисленные примеры древности.
          Ярким образчиком самоуправления является знаменитая афинская полисная демократия, которую по праву можно назвать alma mater народовластия. Именно она заложила основные современные цивилизованные принципы, используемые как в системе государственной власти, так и местного самоуправления.
          Демократия как форма организации власти явилась противоположностью существовавшей ранее олигархии, игнорировавшей мнение населения и защищавшей интересы ограниченной группы людей. Олигархические политические режимы основывались на власти знатной или богатой части общества, предполагали участие в управлении государством только именитых людей, составлявших незначительное меньшинство населения. Все основные должности в государстве распределялись только по признаку знатности рода и размера состояния.
          До утверждения демократических принципов организации государственной власти решающий голос в политической жизни Афин принадлежал ареопагу - органу сословного представительства. Ареопаг, получивший свое название от холма, на котором располагалось здание, где проходили его заседания, состоял исключительно из представителей наследственной аристократии, а также бывших архонтов - центральных должностных лиц исполнительной власти. Выборы в ареопаг не производились вообще, а его состав пополнялся за счет кооптации - такого крайне консервативного способа формирования состава, при котором решение о включении в него того или иного человека принималось только уже действительными членами. Ранее этот орган играл исключительную роль в решении как политических, так и судебных вопросов. Ареопаг принимал окончательное решение при выборе коллегий архонтов.
          Однако закон, принятый народным собранием в 462 году до нашей эры, поставил решительную точку на ликвидации влияния ареопага на происходящие с Аттике события, ограничив сферу его полномочий правом решения незначительных уголовных дел.
          С этого момента главным носителем власти стало народное собрание. Только народное собрание (экклесия) могло решать вопросы объявления войны и заключения мира, являвшиеся в ту историческую эпоху исключительно злободневными. Экклесия определяла направления внутренней и внешней политики, принимала законы, выбирала архонтов и стратегов, сосредотачивала в себе исполнительную, законодательную и судебную власть. Только народному собранию подчинялись коллегии архонтов и стратегов, суд присяжных, Совет пятисот, другие органы власти.
          Голосование экклесии проводилось путем простого поднятия рук. Лишь в некоторых случаях применялось тайное голосование (белыми и черными камешками). Порядок голосования (открытое или тайное) определялся самим народным собранием.
Решения народного собрания принималось в форме декрета, начинавшегося словами: "Постановил совет и народ Афин …".
          Народные собрания проводились довольно часто. В среднем экклесия собиралась один раз в десять дней. Таким образом, народное собрание имело все возможности для постоянного контроля за деятельностью подотчетных ему органов.
          Исполнительную власть в древних Афинах осуществляли коллегия архонтов, военную - коллегия стратегов. Однако часто случалось, что стратеги брали на себя не только обязанности по управлению армией, но и руководили деятельностью исполнительных органов, так как древнегреческие полисы-государства часто находились в состоянии войны. Поэтому периодически на авансцену политической жизни Афин выдвигались стратеги.
          Выдающимся стратегом афинской полисной демократии был Перикл, осуществлявший как политическое, так и военное руководство государством Аттики в рекордно долгий по меркам древнегреческой демократии срок (архонты и стратеги переизбирались ежегодно) - пятнадцать лет. Наивысший расцвет демократии пришелся именно на время его правления - V век до нашей эры.
          Основную часть судебных дел разбирал суд присяжных - гелиэя. Гелиэя состояла из 6 тыс. присяжных, избиравшихся от каждой из 10 фил (так назывались административно-территориальные единицы Аттики). В свою очередь, суд присяжных был разделен на 10 палат - по 500 членов в каждой (оставшаяся 1 тыс. человек являлись запасными судьями). Причем решение дел осуществлялось одной или сразу несколькими палатами по жребию. Таким способом исключалась возможность протекционизма и давления на решение судей.
          Подобным же образом - по жребию - распределялись некоторые исполнительные должности в Афинах.
          Важную роль в общественно-политической жизни демократии играл Совет пятисот, члены которого избирались от каждой филы. Совет пятисот был органом предварительного рассмотрения вопросов перед вынесением их на собрание экклесии. Фактически каждый гражданин Афин мог выступить на народом собрании со своими предложениями, но до этого вопрос обязательно рассматривался на заседании Совета пятисот. То есть этот орган обеспечивал процедуру рассмотрения вопроса, определял его важность и законность.
          Таково было государственное устройство древней Аттики, которое по ее примеру переняли некоторые государства Эллады того времени - Беотия, Элида и другие.
Выдающийся афинский стратег Перикл так отзывался о демократии: "Наш государственный строй не подражает чужим учреждениям: мы сами скорее служим образцом для подражания некоторым, чем подражаем другим. Называется наш строй демократическим, потому что он зиждется не на меньшинстве, а на большинстве граждан".
          Однако если вдаваться в подробности общественно-государственного устройства Аттики, то с современной точки зрения афинская демократия вряд ли отвечает цивилизованным нормам народовластия. Из 250-300 тыс. жителей Аттики, помимо Афин, включавших ряд других поселений, лишь 30-40 тыс. человек обладали правом на политическое участие в делах местного значения. То есть доля политически активных граждан составляла не более 10-15 процентов. В их число не входили даже женщины-афинянки, имевшие гражданство.
          Гражданство ограничивалось возрастным цензом и приобреталось с 18 лет (а политическое право наступало с 20 лет, после прохождения юношами воинской службы). Гражданами становились только лица, рожденные от граждан. Остальные жители, в число которых входили метеки, периэки и рабы, и которые составляли большинство населения полиса, права на афинское гражданство не имели. Демократия в Афинах носила рабовладельческий характер, и круг населения, имевших право считаться носителями государственной власти, был крайне ограничен.
          Кроме того, в народном собрании принимали участие преимущественно жители Афин - другая часть населения Аттики, проживавшая в отдаленных селениях, не имела возможности постоянно посещать Афины, а, следовательно, участвовать в экклесии. В целом обычное число участников народного собрания не превышало 2-3 тыс. человек.
          Негативно отзывался о демократии того времени выдающийся философ древности Аристотель, утверждавший, что новый государственный строй стал все более терять свой строгий порядок по вине людей, задавшихся демагогическими целями.
Можно отметить и еще одну отрицательную особенность демократии того времени - снижение профессионализма управления, ведь некоторые должностные лица избирались не по их личностным качествам, образованию, компетентности и жизненному опыту, а по жребию.
Далеко от совершенства было и правосудие Афин, вершившееся присяжными судьями - ремесленниками и торговцами, людьми необразованными и мало смыслившими в законодательстве. В гелиэе не было ни профессиональных обвинителей (прокуроров), ни защитников (адвокатов). Обвинение выдвигали сами граждане, сами граждане вынуждены были и защищаться. Более того, рабы, призванные в суд в качестве свидетелей, по закону могли давать свои показания исключительно под пыткой. Если в процессе пытки они умирали, хозяину раба выплачивалась компенсация.
Можно представить себе объективность и уровень решений таких судов! Именно на одном из таких судов присяжные обвинили знаменитого философа Сократа, признали его философское учение неверным, а самого его приговорили к смерти.
Тем не менее, классическая эллинская демократия несла в себе рельефно выраженные черты народовластия. Она включала в себя многие институты современной представительной и непосредственной демократии. Исключительным достижением демократии Древней Греции являлось право на законодательную инициативу каждого гражданина, хотя это право ограничивалось рядом условий и могло быть реализовано через сложную систему процедур, одной из которых было обязательное предварительное рассмотрение выдвигаемого законопроекта Советом пятисот. Затем он рассматривался Народным собранием и утверждался гелиэей, где автор законопроекта должен был доказать несостоятельность прежнего закона. С одной стороны, чтобы пройти подобную процедуру нужно было запастись изрядным терпением. С другой стороны, таким образом создавался заслон для того, чтобы в процессе законотворчества не впасть в искушение законодательного беспредела, обеспечивался механизм сдержек и противовесов.
Но в любом случае, можно с уверенностью утверждать, что древняя земля Эллады подарила миру чудо общественно-государственного устройства, органично соединившего принципиально несоединимое - систему бюрократии с началами социальной справедливости. Именно в античной Греции взамен понятия "подданный" впервые было введено в практику понятие "гражданин", что имело важнейшее значение для пересмотра самой природы и источника государственной власти.
          Поэтому основные достижения древнегреческой демократии причисляются до сих пор к величайшим ценностям человеческой цивилизации.
          Самоуправление получило развитие и в Древнем Риме, где италийские города именовались колониями (coloniae) и муниципиями (от лат. municipium - самоуправляемый город). Именно отсюда произошло слово "муниципальный", что буквально означает "принимающий на себя обязанность" (munus - обязанность, capio - брать, принимать).
          Здесь для характеристики самоуправления мы уже можем использовать термин "местное самоуправление", так как это было самоуправление городов внутри единого государства.
          Активно городское самоуправление развивалось в I-II веках нашей эры, в эпоху императоров Юлиев-Клавдиев. В это время количество городов стремительно расширяющего свою территорию государства достигло 1200. Впрочем, в основном это были мелкие города.
          Вначале самоуправление осуществлялось только в италийских городах. Наибольшими правами пользовались города-колонии, затем шли города-муниципии. В меньшей степени самоуправление было в столице империи - Риме. Город Рим находился на особом положении, в нем была сильна императорская власть. Главным должностным лицом в Риме являлся префект города.
          Остальные города гигантской Римской империи имели неодинаковый статус и подразделялись на союзные, свободные и податные. Их права определялись земельными отношениями, размером выплачиваемого центру оброка и другими специфическими особенностями.
          Однако постепенно самоуправление стало распространяться и в провинциальных городах империи. Самоуправление в этих городах было одной из кастовых привилегий, которой пользовались лишь лица, имевшие полное римское или латинское гражданство. Только они имели право участвовать в выборах.
          Каждый из самоуправляемых городов имел представительный орган, который именовался сенатом или курией (curia, ordo, ordo decurionum, senatus), а также исполнительный орган - магистратуру.
          Вначале нашей эры определенную роль в городах играли народные собрания, называвшиеся комициями. Комиции утверждали постановления сената, избирали магистратов, вотировали петиции в сенат. Словом, их политические права были довольно ограничены. С конца II века нашей эры и эти скудные полномочия, в частности - избрание магистратов, перешли к сенату.
          Главным органом самоуправления являлся городской сенат, избиравшийся в количестве 100 человек, именуемых декурионами. В состав сената могли избираться только состоятельные граждане, имущество которых оценивалось суммой не менее, чем в 100 тыс. сестерциев.
          В свою очередь сенат образовывал совет десяти, исполнявший функции правления или президиума.
          Решения сената исполняли магистраты, подразделявшиеся на дуовиров - консулов и судей; двух эдилов - руководителей полиции и органов снабжения города; двух квесторов - должностных лиц, ответственных за хозяйственную часть и сбор налогов.
          Самоуправление являлось яркой частью городской жизни. Как избираемые, так и избирающие лица вовсю демонстрировали гражданскую активность. Особенно красочно это проявлялось во время выборов.
          Надписи на стенах древнеримских городов донесли до нас наглядные свидетельства кипучей предвыборной деятельности претендентов и их сторонников. Античные дома снаружи были буквально испещрены призывами голосовать за того, или иного кандидата.           В этих надписях агитаторы щедро расхваливали человеческие и профессиональные качества: "Лукиан - лучший из лучших кандидатов в сенат. Он сделает жизнь города интересной и веселой. Построит новые термы и бассейны!", "Цирюльники желают иметь своим эдилом Тиберия!", "Носильщики, погонщики ослов, торговцы чесноком и другие рекомендуют своего кандидата в лице Клавдия" и т.д.
          Кандидаты, не скупясь, тратились на нужды избирательной кампании, устраивали пиршества, оплачивали театральные представления. Соперники наперебой щеголяли друг перед другом в благотворительности, жертвуя на благо родного города значительные средства, финансируя строительство водопроводов, бань, увеселительных заведений, библиотек, храмов, украшая городские площади и святилища мраморными и бронзовыми статуями, фонтанами, ажурными арками, колоннадами, садами и парками. В результате города приобретали совершенно новый облик, преображались год от года. Предвыборная борьба приносила городам очевидную пользу.
          Самим же кандидатам это далеко не всегда приносило материальную выгоду. Случалось так, что неумеренные траты разгоряченных претендентов попросту приводили людей к разорению. Но и такие перспективы не останавливали их.
          Видную роль в городской жизни играли общественные организации - союзы, товарищества, братства и другие разнообразные формы объединений людей. Обобщенно их называли коллегиями.
          Коллегии были самыми массовыми организациями, включавшими в свои ряды огромное количество человек. Причем, в отличие от курий, куда могли быть избраны только именитые, знатные и богатые граждане, в коллегии мог вступить практически каждый человек, начиная от патриция и заканчивая рабом. Демократичность процедуры принятия в члены привела буквально к всплеску деятельности коллегий.
          Их количество трудно поддается подсчету. Коллегии создавались по самым различным принципам. Образовывались профессиональные коллегии, группы политических единомышленников, политические союзы, объединения по принципу интересов и т.д. Были коллегии виноделов, торговцев, скульпторов и художников, писателей, любителей вина, сторонников целомудренного образа жизни, союзы любителей поздно ложиться спать, знатоков поэзии и музыки, почитателей театрального искусства и т.д.
          Главная задача коллегий, как это можно узнать из сохранившихся уставов, заключалась в организации похорон, поминок, праздников. А праздники организовывались постоянно: в честь какого-либо божества, дня рождения именитого горожанина, события национального и городского значения и по другим самым разнообразным поводам.
          Коллегии состояли из разного числа членов - от 3 человек до 2 тыс. человек.
          Коллегии имели свои клубы (scholae), в которые члены товариществ проводили свободное время. Кроме того, каждая коллегия имела бога-покровителя и патрона из именитых горожан.
          Особое значение коллегии имели в избирательной компании, так как от их мнения зависело решение электората.
          Римские императоры не особенно благожелательно относились к коллегиям, так как именно они являлись одной из организующих сил в периодически вспыхивающих народных восстаниях и бунтах. Тем не менее, существование коллегий было реальностью, с которой необходимо было мириться и с которой ничего нельзя было поделать.
          Таково было положение в городах в период наивысшего расцвета самоуправления в первые два века истории Римской империи.
          В целом следует сказать, что римские города в этот период обладали значительными политическими и экономическими правами. Об этом свидетельствуют дошедшие до наших дней уставы испанских городов Салтензы и Малаки.
          Однако, уже начиная со II-III веков нашей эры, императоры стали предпринимать попытки ограничить города в их правах, насадить в колониях и муниципиях жесткие фискальные порядки. Для предотвращения действия центробежных сил в империи были созданы укрупненные административно-территориальные единицы - диоцезы, включавшие в себя по 5-6 провинций. В правление императора Траяна городах вводились должности специальных чиновников - кураторов (curator rei publicae), следивших за соблюдением имперских законов и сбором налогов.
          Таким способом императоры старались удержать колоссальную по размерам практически неуправляемую империю от распада. Поначалу это удавалось. Но позднее именно распри между правителями этих укрупненных административных территорий - диадохами - послужили одной из причин ослабления военной мощи Рима, следствием чего стало падение великой Римской империи.
          У менее развитых цивилизаций к началу новой эры еще сохранилось первобытнообщинное самоуправление. Так было у германцев. Основной формой их объединения являлось племя, главнейшие вопросы которого решались на народном собрании. Собрания целиком состояли из мужчин-воинов. Помимо решения прочих вопросов, на народных собраниях избирались вожди и старейшины. Вожди осуществляли свои полномочия в военное время, старейшины - в мирное. В компетенцию старейшин входили решение вопросов общинного землепользования и хозяйственных тяжб, судебные разбирательства. Со временем система общинного самоуправления у германских племен подверглась серьезным изменениям. Власть все более сосредоточивалась в руках нарождающейся знати.           Выборная власть постепенно превращалась в наследственную.
          В Галлии патриархальное самоуправление существовало вплоть до ее завоевания франками. В V веке нашей эры у галлов высшая власть осуществлялась военными предводителями, а общественные и судебные дела решались на народных собраниях.           К участию в этих собраниях допускались исключительно мужчины-воины. Длительное время местные народные собрания еще вершили судебные дела в образованном на месте Галлии Франкском королевстве.
          В VI веке земледельческая община у франков потеряла свою неограниченную собственность на землю и превратилась в соседскую общину, в состав которой входили самостоятельные домохозяйства, совместно пользовавшиеся неподеленной пахотной землей. Распад родовой общины завершился ее растворением в соседской общине. К концу VIII века, во времена Карла Великого, несмотря на стремительное развитие феодализма, в селах еще существовало общинное самоуправление. Во Франкском государстве оно прекратило свое существование лишь в начале IX века, когда крестьяне-общинники стали феодально зависимыми.
          Сильные позиции занимало местное самоуправление и в государстве англосаксов в VI-VII веках, где общинными угодьями распоряжалась сельская община, а судебные дела между жителями сел такой общины разбирались на совместных сотенных собраниях.
          В Индии, несмотря на кастовую структуру общества, самоуправление у крестьянских общин длительное время сохранялось даже в период феодального средневековья.           Власть в таких общинах осуществляли общинный совет и деревенский староста. Силами общин организовывались и осуществлялись ирригационные работы, взаимопомощь и оборона деревень.
          Самоуправление было и у славян. Так, в V-VII веках большинство вопросов местного значения решалось на народных сходах - вече. Проведение вече стало стойкой национальной традицией славян и просуществовало вплоть до монголо-татарского ига. Народные собрания как форма самоуправления широко практиковались и в X-XI веках, уже при власти князей. Вече не представляли собой систему хорошо продуманного и равноправного территориального представительства, основанного на использовавшейся квоте от нескольких дворов, улиц и других территорий города. Практически каждый человек при желании мог выйти на вечевую площадь и присоединить свой голос к мнению общего собрания.
          На вечевых сходах обсуждались самые разнообразные вопросы общественно-государственного, социального, экономического, военно-политического характера.
          Можно сказать, что вечевая практика во многом ограничивала монократическую власть князей, не давала им создать абсолютистский режим правления, создавала механизм сдержек и противовесов автократической системе власти. Более того, самоуправление в Древней Руси тем более крепчало, чем стремительнее развивалась борьба за владение княжескими уделами. Феодальная междоусобица стала благодатной почвой для усиления местного народовластия, которое в условиях территориального и политического раздора между князьями и претендентами на княжеский трон, крепчало день ото дня.
          Хорошо известны народные вече в Новгородском и Псковском княжествах, которые долго сохранялись на Руси не только в период великокняжения, но и в период царского владычества.
          Особое место в развитии самоуправления в России занимает XVI век. Система местного управления (кормления) была заменена местным самоуправлением (губные и земские учреждения).
          В конце XVII века в русских городах действовали земские избы, возглавляемые бурмистрами. В начале следующего века институт бурмистров был заменен магистратами.
          Во второй половине XIX века реформой Александра II была осуществлена децентрализация власти путем укрепления местного самоуправления - земского и городского. В губерниях и уездах представительными органами самоуправления являлись земские собрания, исполнительными - земские управы. В городах были образованы городские думы и городские управы. Земские и городские органы самоуправления в России действовали под государственным контролем в лице генерал-губернаторов и губернаторов, назначавшихся министром внутренних дел.
          В Византийской империи вплоть до IX века нашей эры процветало общинное самоуправление.           Основной единицей сельского самоуправления являлась соседская община. Ее появление связано с зарождением частной собственности на землю, которая уже принадлежала не одной родовой семье, а нескольким хозяйствам. Общинной собственностью при таком правовом положении являлась не вся земля, как это было при родовой общине, а только неподеленные земельные угодья, в основном, пастбища. В IX-XI веках с усилением феодальных отношений самоуправление в византийской деревне исчезло.           В этот же период истории практически сошло на нет городское самоуправление (курии), прежде имевшее большую власть.
          Развитие феодализма повсеместно уничтожило деревенское самоуправление в большинстве стран Европы. В деревне почти не осталось свободных крестьян. Бытовавшая в те времена поговорка гласила: "Нет человека без хозяина", а ранее самоуправляемые общины превратились в барские.
          Но даже в таких условиях самоуправление "выжило". Оно перекочевало из сельской местности в города. Первоначально города средневековья принадлежали сеньорам, а городские жители находились в поземельной, личной или судебной зависимости от них. Но горожане вели упорную борьбу за свою независимость, требовали ограничения пошлин, приобретения рыночного права. Словом, добивались превращения сеньориального города в вольный.
          Склонные к внешним эффектам жители средневековых городов вовсю демонстрировали вырванные силой или купленные свободы. Самоуправляемые города изобиловали яркими отметинами достигнутой автономии. Подъезжающим к городским стенам издалека бросалась в глаза башня с колоколом для созыва народного собрания. А непременным атрибутом площади были позорный столб и виселица - символы городского правосудия. Здесь же производилось и сожжение ведьм - женщин, признанных виновными в колдовстве.
          Говоря о вольных городах средневековья, нельзя не отметить активность купеческих и ремесленных союзов. Без этого палитра самоуправления была бы неполной. Ведь средневековые муниципалитеты были, в основном, органами, выполнявшими волю городской аристократии, а зачастую из аристократов и состоявшими. Главу городского муниципалитета (мэра или бургомистра), как правило, избирали из именитых горожан, иногда даже пожизненно. Уравновешивались сословные интересы гильдиями купцов и цехами (мастерствами) ремесленников, имевшими свои уставы и активно боровшимися за свои права. Эти купеческие и мастеровые союзы представляли собой большую силу, с которой нельзя было не считаться. Таковы были реалии и ипостаси средневекового вольного города.
          Самоуправление в городах Европы устанавливалось не одновременно, поскольку в разных странах были для него свои исторические предпосылки.
          Одними из первых на континенте добились независимости города Италии. Зачинателем в процессе демократизации управления выступила Венеция, добившаяся права на самоуправление еще в VIII веке, столетием раньше, нежели в других итальянских городах. Другие итальянские города получили такие полномочия в IX-XI веках.           Освобождению городских сообществ от опеки феодалов способствовало "заигрывание" с итальянскими городами германских императоров, стремившихся распространить сферу своего влияния по всему Апеннинскому полуострову. Городам давались вольности, их жители освобождались от воинских постоев. Не отставали в либерализме и римские папы, также даровавшие городам право на самоуправление с целью расширения влияния римской католической церкви. В результате к XII веку в Италии расцвело городское самоуправление.
          Города Франции успехов в муниципализации добились в XI-XII веках. До этих времен сеньоры выполняли для города важную роль - организовывали оборону от внешних врагов. Однако с прекращением вражеских набегов надобность в этой функции отпала.           Тем не менее, сеньоры по-прежнему облагали горожан непомерными податями. Все это вызывало справедливое негодование городского населения.
          Первые попытки покончить с кабальной зависимостью от сеньоров носили характер денежных сделок. Но откупиться горожанам не удалось. Тогда они стали образовывать тайные союзы - коммуны (от латинского communis - общий). По стране прокатилась волна так называемых коммунальных революций. В результате горожанами были одержаны решительные победы, выразившиеся в хартиях вольностей, вырванных силой у сеньоров и скрепленных подписью короля. Во многих французских городах удавалось попросту изгнать сеньоров.
          Власть в освобожденных городах перешла к выборному совету и возглавлявшему его мэру. Коммунами стали почти все города Франции, за исключением Парижа и Орлеана, где была сильна королевская власть. С XIV века высшие должностные лица городского самоуправления - мэры - представляли интересы своих избирателей в одной из палат           Генеральных штатов французского королевства.
          В Великобритании самоуправление издавна считается предметом национальной гордости.           Крупные английские города с помощью выкупа добились значительных прав уже в XII-XIII веках. В этот период почти половина городов получила определенную автономию, осуществлявшуюся городским советом, мэром и городским судом. Этому во многом способствовала завоевательная политика Ричарда I Плантагенета, прозванного за воинственный пыл Львиным Сердцем, который нуждался для организации многочисленных походов в финансовых средствах. Мало озабоченный внутренним положением в стране, увлеченный воинскими подвигами, король добывал деньги, продавая хартии вольностей городам. А через несколько лет, в 1215 году, новый король Англии Иоанн Безземельный принял знаменитую Хартию вольностей, в которой многие привилегии были закреплены.           В XVII веке с развитием мануфактур английское городское самоуправление еще более укрепилось, благодаря чему послужило моделью для ретрансляции в другие страны мира.
          Больших вольностей и привилегий добились города различных областей Испании.
Ярким примером самоуправления средневековья могут служить прибалтийские города Таллин (Ревель) и Рига. Таллин был поделен на две части - Вышгород, власть в котором принадлежала немецким баронам, и Нижгород, осуществлявшим управление на правах местной автономии.
          Дух свободы притягивал в города большие массы народа. Беглые крестьяне, принадлежавшие на правах собственности феодалам, находили убежище в городах. Недаром бытовала поговорка, что даже воздух в городе делает человека свободным. Беглый крепостной, проживший в городе один год и один день, становился свободным гражданином. Так гласил закон.
          Городское самоуправление, источавшее дух свободы, сыграло важную роль и в восстановлении сельской общинной автономии. Полевая барщина постепенно уступала место натуральному оброку, приходило освобождение крестьян от крепостной зависимости. Все это со временем привело к превращению зависимой общины в сельскую коммуну, в которой, по примеру городов, был свой совет, издавались имеющие силу закона постановления-статуты. Впрочем, нельзя сказать, что это был быстрый процесс. В разных странах проходил не одновременно.
          Несколько меньшие успехи в период коммунальных революций одержало городское самоуправление в Германии. Полного самоуправления добились только имперские города, остальные еще длительное время находились в вассальной зависимости от сеньоров ("земские города"). Одним из первых среди немецких городов (в 1188 году) добился права городской привилегии город Магдебург, благодаря чему даже возникло так называемое понятие "магдебургское право", что буквально означает право на самоуправление.
          Парадоксально, но именно городское самоуправление сыграло решающую роль в развитии абсолютизма. Усиление королевской власти требовало прочной опоры на местах.           Активное сопротивление этому оказывали сеньоры. Поддержку в борьбе с феодалами короли находили в городском населении, стремившемся к свободе. Поэтому монархическая верхушка охотно шла на предоставление горожанам хартий вольностей. Так компромиссный союз "король - вольный город" стал мостом к созданию монархических держав. Свидетельством этого служит укрепление абсолютизма в странах, имевших развитую систему самоуправления - Франции, Великобритании. И, наоборот, Германия, первоначально отставшая в муниципализации, окончательно развалилась на ряд удельных княжеств. Немецкие земли вновь составили единое централизованное государство лишь в XIX веке. Этот пример можно приводить в качестве аргумента противникам местного самоуправления, утверждающим, что оно подрывает целостность государства.
          Таким образом, история красноречиво свидетельствует о победоносном шествии самоуправления в самые различные эпохи - от первобытнообщинного мира до наших дней. Ни рабовладельческие устои, ни темное средневековье не смогли сломить извечную тягу человечества к свободному участию в решении дел внутреннего обустройства и самостоятельному установлению правил коллективного общежития.